Tháo gỡ rào cản đầu tư phát triển đường bộ cao tốc

Phát triển hệ thống đường bộ cao tốc được Đảng, Quốc hội, Chính phủ đặc biệt quan tâm và được coi là những hạng mục công trình hạ tầng quan trọng của nhiệm vụ đột phá chiến lược.

Rào cản thể chế

Có thể nói, yếu tố đảm bảo thành công và bền vững của hệ thống đường cao tốc quốc gia là công tác lập quy hoạch mạng lưới hệ thống đường cao tốc. Muốn hoàn thành tốt nhiệm vụ này, cần bổ sung các quy định về pháp luật, không chỉ ở quy định pháp luật về đường cao tốc hay Luật Giao thông đường bộ mà còn cần quy định trong các bộ luật liên quan, nhất là Luật Đất đai, Luật Quy hoạch… để đảm bảo thành công trong xây dựng, phát triển hệ thống đường bộ cao tốc ở nước ta.

Ở nhiều quốc gia phát triển mạnh hệ thống đường cao tốc, họ đều ban hành một luật riêng về đường cao tốc trong đó tích hợp được các quy định của các bộ Luật có liên quan để quy định về quy hoạch, xây dựng, bảo trì, vận hành, giám sát, kiểm tra và quy định rõ trách nhiệm pháp lý của các chủ thể liên quan.

Khi tham gia các hoạt động đầu tư và xây dựng đường cao tốc, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể đều phải tuân thủ Luật Xây dựng. Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP), mới được ban hành từ ngày 1/12021. Hai chủ thể “mới” theo Luật PPP, “cơ quan có thẩm quyền” và “nhà đầu tư” chưa rõ quyền và nghĩa vụ trong hoạt động đầu tư và xây dựng theo phương thức PPP, vì vậy đã dẫn đến sự bất bình đẳng trong quan hệ “đối tác” của hai chủ thể này.

Cơ quan có thẩm quyền luôn nghĩ mình là cơ quan nhà nước có quyền quản lý và nhà đầu tư là đối tượng quản lý. Sự không bình đẳng này đang là một rào cản làm cho mô hình PPP ở nước ta trở nên kém hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân.

Tạo điều kiện thuận lợi cho phương thức PPP

Xác định vốn từ Ngân sách Nhà nước là không thể đủ cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt đầu tư xây dựng đường cao tốc nên Chính phủ cũng đã xây dựng hệ thống chính sách và môi trường thuận lợi cho các dự án đầu tư theo phương thức PPP; khuyến khích thành phần tư nhân tham gia mạnh mẽ vào các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông. Trước năm 2010, phương thức đối tác công tư được vận hành ở nước ta như là bước thử nghiệm nhưng đã thu hút được nhiều nhà đầu tư tham gia. Hình thức hợp đồng BOT là chính và chủ yếu tập trung vào các dự án cải tạo, nâng cấp, làm tuyến tránh cho các tuyến hiện hữu. Có thể nói, từ năm 2010 nhiều dự án tầm cỡ, thông qua hợp đồng BOT mang đúng bản chất của phương thức PPP đã được triển khai thành công như các hầm đường bộ xuyên núi: Cổ Mã, Đèo Cả, Cù Mông, Hải Vân 2, các tuyến cao tốc Hạ Long - Vân Đồn, Bắc Giang - Lạng Sơn, Trung Lương - Mỹ Thuận, sân bay Vân Đồn…

Qua theo dõi và tổng kết một số dự án đầu tư theo phương thức PPP trong vòng 10 năm qua, có thể đánh giá, các công trình đươc đầu tư theo PPP đã khắc phục được 3 “căn bệnh nan y” của đầu tư công là: chậm tiến độ, đội vốn và chất lượng cũng còn những nghi ngại. Phương thức đầu tư PPP đã thực sự mang lại hiệu quả như vậy, nhưng rất tiếc, từ 2016 tới nay, rất ít hợp đồng dự án theo phương thưc PPP được ký kết. Ví dụ: tuyến đường bộ cao tốc phía đông giai đoạn 2016-2021, Chính phủ dự kiến đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư cho 8 dự án theo phương thức PPP nhưng thực tế, 5 dự án không có nhà đầu tư quan tâm, 3 dự án đấu thầu lựa chọn được nhà đầu tư nhưng 2 trong 3 dự án đã hết thời hiệu quy định mà vẫn không ký được hợp đồng tín dụng (tính đến ngày 06/12/2021).

Vậy đâu là rào cản cần tháo gỡ để có thể khởi sắc phương thức đầu tư PPP trong thờ gian tới? Trong thực tiễn, rào cản lớn nhất đối với các dự án PPP hiện nay đó là chúng ta chưa tạo được thị trường vốn.

Nguồn vốn dự án PPP phụ thuộc hoàn toàn vốn tín dụng của các Ngân hàng thương mại. Trong khi các ngân hàng thương mại đều không mặn mà cho vay. Để giải quyết triệt để bài toán Vốn, Nhà nước cần xây dựng nhiều chính sách đồng bộ. Tín dụng ngân hàng vẫn là kênh cung cấp vốn rất quan trọng, nhà nước cần nghiên cứu để có chính sách phù hợp cho các dự án hạ tầng giao thông (giảm lãi suất các khoản vay, gia hạn thời gian, điều chỉnh phương án trả nợ gốc/lãi ngân hàng).

Mặt khác cần khuyến khích phát hành trái phiếu doanh nghiệp. Ngoài ra cần tạo cơ chế để nhà đầu tư dự án cao tốc hợp tác đầu tư với các nhà đầu tư các dự án bất động sản đô thị, khu công nghiệp, khu du lịch và nghỉ dưỡng, các cơ sở của hệ thống logistic được hình thành do chính con đường cao tốc tạo ra để có nguồn vốn ổn định cho dự án.

Ở các nước phát triển mạnh phương thức đầu tư PPP, vốn đầu tư cho dự án kết cấu hạ tầng thường đến từ nhiều nguồn, đó là vốn mồi từ ngân sách nhà nước, vốn phát hành trái phiếu dự án, vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp và vốn vay từ các định chế tài chính hoặc quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc. Trong đó, quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc đóng vai trò rất quan trọng. Trong khi Quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc ở Việt Nam chưa được hình thành, Nhà nước cần có cơ chế, tạo điều kiện cho các quỹ quốc tế về đầu tư được hoạt động ở Việt Nam để nhà đầu tư các dự án PPP có thêm kênh vốn để lựa chọn. Phương thức đối tác công tư là cơ hội để thu hút các nguồn lực xã hội tham gia xây dựng mạng lưới đường cao tốc nhưng các nhà đầu tư rất cần các điều kiện thông qua các chính sách cụ thể để nắm bắt được cơ hội này ví dụ như chính sách liên quan tới vốn.

Ngoài ra, theo phương thức đối tác công-tư (PPP) có 7 loại hợp đồng dự án. Từ trước tới nay, chúng ta mới khai thác chủ yếu loại hợp đồng: xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) và sắp tới, đề nghị Chính phủ cho phép vận hành các loại hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ (BTL) hay hợp đồng kinh doanh - quản lý (O&M) các dự án cao tốc do nhà nước đầu tư để hấp dẫn thêm các nhà đầu tư tư nhân trong nước và quốc tế.

Độc lập khâu giải phóng mặt bằng

Giải phóng mặt bằng (GPMB) là khâu bức xúc nhất hiện nay đối với các dự án hạ tầng giao thông, nhất là hệ thống đường bộ cao tốc. Lập quỹ đất sạch cho giao thông là cực kì quan trọng về kỹ thuật và tiến độ. Do yêu cầu đặc thù của hệ thống đường giao thông, kết cấu của đường gồm: nền đường, các lớp móng và áo đường phải được thi công thành các lớp liên tục đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật về cường độ và độ đồng đều.

Dù GPMB có đạt tỷ lệ 99%, nhưng chỉ 1% còn lại cũng ảnh hưởng lớn đến tiến độ và kỹ thuật dự án. Nguyên nhân chính của rào cản này là chậm trễ trong công tác di dời hạ tầng kỹ thuật, xây dựng các khu tái định cư, người dân khiếu nại về đơn giá, chính sách bồi thường… Nhiều địa phương chưa nhận thức được lợi ích kinh tế - xã hội trực tiếp và lâu dài khi có đường cao tốc đi qua nên còn thờ ơ trách nhiệm, tránh né các khó khăn trong công tác GPMB.

Tình trạng báo cáo công tác GPMB đạt tới 99.99% nhưng để một số điểm nhỏ “xôi đỗ” thì con đường vẫn không thể thông tuyến được. Để tháo gỡ được rào cản khó khăn trong công tác tạo mặt bằng sạch cho dự án và tạo được chuyển biến nên tách GPMB thành một dự án độc lập. Giao các địa phương thực hiện tiểu dự án GPMB, giao chỉ tiêu cụ thể, cấp vốn kịp thời và địa phương phải cam kết tiến độ bàn giao “mặt bằng sạch” đáp ứng yêu cầu tiến độ của dự án.

Chính phủ cần nghiên cứu các bài học của công tác GPMB thời gian qua để thiết lập bộ tiêu chí thống nhất, vận dụng phù hợp cho mỗi địa phương nhưng không được phép tạo sự không công bằng khi áp dụng trong thực tiễn gây khiếu kiện kéo dài cản trở thực thi trên thực địa, không chỉ ảnh hưởng tới tiến độ, chất lượng, chi phí mà còn gây ra sự mất công bằng xã hội trong việc thực thi pháp luật.

Khuyến khích áp dụng tiến bộ khoa học và phát triển bền vững Chính phủ đang nghiên cứu đề xuất các chính sách đặc biệt, cơ chế đặc thù trình Quốc hội cho chủ trương nhưng điều không kém phần quan trọng là cần có cơ chế khuyến khích áp dụng tiến bộ khoa học công nghệ.

Tuyến đường bộ cao tốc phía Đông trải dọc đất nước qua rất nhiều địa phương, vùng miền có điều kiện địa chất công trình, địa chất thủy văn, nguồn vật liệu, khí hậu… khác nhau đặt ra những thách thức nghiệt ngã cho mục tiêu về tiến độ, chất lượng và kinh tế của dự án. Những bài học về sạt trượt ở vùng núi, nền đất yếu ở vùng đồng bằng Nam Bộ, sự thiếu hụt nghiêm trọng nguồn cung các vật liệu truyền thống… đang đặt ra các rào cản không nhỏ cho mục tiêu hướng tới. Việc áp dụng công nghệ mới, vật liệu mới được thiết lập ngay từ khi chuẩn bị dự án hay có thể sai khác với dự án được phê duyệt trong quá trình triển khai cần được khuyến khích sự sáng tạo của các nhà thầu, nhà đầu tư.

Việc quản lý đơn giá, định mức hiện nay đã hạn chế các nhà thầu, nhà đầu tư ứng dụng các giải pháp vật liệu mới, công nghệ mới nhằm đảm bảo chất lượng khai thác, kéo dài tuổi thọ công trình, mang lại lợi ích to lớn (ví dụ áp dụng vật liệu polymer làm lớp áo đường để không bị hằn lún vệt bánh xe, thời gian trung tu kéo dài…). Tuy nhiên, các nhà đầu tư, nhà thầu lo ngại khi các cơ quan thanh tra, kiểm toán, điều tra… vào cuộc họ sẽ dễ bị quy là vi phạm pháp luật vì vượt so với đơn giá, định mức được phê duyệt.

Xây dựng đường bộ cao tốc cần coi trọng các yêu cầu về phát triển bền vững. Bảo vệ môi trường là một tiêu chí quan trọng cho mục tiêu phát triển bền vững. Vì vậy, các tuyến đường bộ hướng tuyến qua núi thì phải làm hầm, chứ không thể bạt núi làm đường gây mất ổn định cho các vách núi; tuyến đi qua thung lũng thì phải bắc cầu chứ không thể lấp thung lũng làm đường ngăn cản dòng chảy của nước. Để làm những công trình đó, chi phí trước mắt cao hơn, nhưng hiệu quả hơn vì nó mang lại giá trị lâu dài, bền vững cho công trình, cho trái đất của chúng ta.

Vấn đề quy hoạch và vận hành các bãi đổ thải phế liệu là đất đá, các vật liệu phế thải trong quá trình thi công cần được quy hoạch từ trước và nghiên cứu công nghệ đồng bộ để xử lý vấm đề này. Nếu không đặt bài toán quy hoạch các bãi thải thì một khối lượng khổng lồ, đất, đá, cây xanh và các phế thải khác sẽ gây hậu quả lớn tới môi trường và ảnh hưởng lớn như thế nào tới hoạt động sản xuất, sinh sống của người dân sau khi đường bộ cao tốc hoàn thành đưa vào sử dụng?

Thủ tục hành chính cũng đang là một khâu tốn kém nhiều thời gian trong triển khai các dự án hạ tầng giao thông. Các khâu thẩm định, lựa chọn nhà đầu tư, nhà thầu, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán… thường bị kéo dài. Các công trình đã hoàn thành chậm quyết toán, khiến cho doanh nghiệp khó khăn trong việc xoay xở nguồn tài chính càng khó khăn thêm đặc biệt trong giai đoạn phục hồi sau đại dịch COVID.