Tạo cơ chế gọi vốn tư nhân vào các dự án cao tốc

Việc triển khai các dự án đường cao tốc theo hình thức PPP chưa thể “đầu xuôi, đuôi lọt” do cả cơ quan quản lý nhà nước lẫn nhà đầu tư đang vướng phải các quy định chồng chéo...

Nhiều mắc mứu

Theo thông tin của Báo Đầu tư, vào giữa tuần trước, Bộ Giao thông - Vận tải (GTVT) đã có Công văn số 9276/BGTVT - ĐTCT gửi các ban quản lý dự án (PMU) gồm: PMU 2, PMU 85, PMU đường Hồ Chí Minh đang thực hiện nhiệm vụ đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với 3 dự án thành phần triển khai theo hình thức đối tác công - tư (PPP) thuộc Dự án Xây dựng một số đoạn cao tốc Bắc - Nam phía Đông, giai đoạn 2017 - 2020.

Tại Công văn số 9276, Bộ GTVT nhấn mạnh, 3 dự án thành phần cao tốc Bắc - Nam phía Đông được triển khai theo hình thức PPP trong giai đoạn 2017 - 2020 là Diễn Châu - Bãi Vọt, Nha Trang - Cam Lâm và Cam Lâm - Vĩnh Hảo đều đã được ký hợp đồng BOT từ cuối tháng 5 đến tháng 7/2021. Vì vậy, Bộ GTVT yêu cầu 3 PMU đôn đốc các nhà đầu tư/doanh nghiệp dự án tiến hành góp, giải ngân vốn chủ sở hữu theo đúng quy định hợp đồng; đồng thời phối hợp, hỗ trợ các nhà đầu tư trong quá trình đàm phán hợp đồng tín dụng với các tổ chức ngân hàng để thực hiện dự án.

Để bảo đảm tính khả thi trong kêu gọi đầu tư theo phương thức PPP, cần có cơ chế nhằm tạo linh hoạt cho cấp có thẩm quyền quyết định tỷ lệ vốn nhà nước tham gia Dự án.

“Các PMU phải sớm tổng hợp, báo cáo Bộ GTVT tiến độ góp, giải ngân vốn chủ sở hữu; khó khăn vướng mắc trong quá trình nhà đầu tư đàm phán hợp đồng tín dụng với các tổ chức ngân hàng cũng như công tác huy động nguồn vốn hợp pháp khác để thực hiện dự án. Báo cáo phải hoàn thành và gửi về Bộ trước ngày 13/9/2021”, công văn do ông Lê Đình Thọ, Thứ trưởng Bộ GTVT ký nêu rõ.

Sự sốt ruột của Bộ GTVT là có cơ sở, bởi với việc chiếm từ 36 đến 46% tổng mức đầu tư, tiến độ triển khai 3 dự án PPP cao tốc Bắc - Nam phía Đông nói trên đang phụ thuộc rất nhiều vào việc góp vốn chủ sở hữu/huy động vốn tín dụng của các nhà đầu tư vốn.

Được biết, trong số 3 dự án PPP cao tốc Bắc - Nam phía Đông được triển khai trong giai đoạn 2017 - 2020, Dự án PPP cao tốc Diễn Châu - Bãi Vọt đang nằm trong diện báo động đỏ.

Tính đến đầu tháng 9/2021, tức là tròn 4 tháng kể từ khi hợp đồng BOT được ký kết, quá trình đàm phán ký hợp đồng tín dụng giữa liên danh nhà đầu tư Dự án PPP cao tốc Diễn Châu - Bãi Vọt với Ngân hàng TMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) cho khoản vay hơn 4.000 tỷ đồng vẫn chưa mang lại kết quả cụ thể.

Được biết, trong quá trình đàm phán, BIDV đã yêu cầu nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án trao đổi với cơ quan nhà nước có thẩm quyền là Bộ GTVT đưa điều khoản chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu theo quy định tại Điều 82, Luật PPP vào hợp đồng dự án như là một điều kiện tiên quyết để giải ngân tín dụng.

Theo đại diện Công ty cổ phần Đầu tư Phúc Thành Hưng, doanh nghiệp dự án Dự án PPP cao tốc Diễn Châu - Bãi Vọt, yêu cầu nói trên của đơn vị tài trợ vốn là nằm ngoài thẩm quyền của nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án cũng như các điều khoản của hợp đồng dự án đã được ký kết với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Đại diện Bộ GTVT cũng xác nhận việc BIDV đưa nội dung chia sẻ doanh thu vào hợp đồng các dự án là không phù hợp với quy định pháp luật (Điều 101, Luật PPP) cũng như các quy định của hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời thầu.

Được biết, để tránh phải phụ thuộc vào vốn tín dụng như trường hợp của Phúc Thành Hưng, nhà đầu tư Dự án PPP cao tốc Cam Lâm - Vĩnh Hảo là Liên danh Tập đoàn Đèo Cả - Công ty Xây dựng Đèo Cả - Công ty Đầu tư xây dựng 194 đã quyết định huy động vốn bằng hình thức phát hành trái phiếu doanh nghiệp với khối lượng cổ phiếu phát hành khoảng 2.700 tỷ đồng.

Tuy nhiên, lộ trình phát hành trái phiếu của nhà đầu tư nói trên cũng “truân chuyên” không kém do những quy định chưa hợp lý trong một số văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn Luật PPP.

Theo Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI), Điều 76, Luật PPP quy định: “Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP chịu trách nhiệm góp vốn chủ sở hữu, huy động vốn vay và các nguồn vốn hợp pháp khác để thực hiện dự án theo quy định tại hợp đồng dự án PPP”. Như vậy, ngoài hình thức huy động vốn thông qua vay vốn tín dụng tại các ngân hàng thương mại, Luật PPP đã mở cho nhà đầu tư quyền vay vốn thông qua phát hành trái phiếu doanh nghiệp.

Tuy nhiên, điểm d, khoản 2, Điều 4, Nghị định 28/2021/NĐ-CP về quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo hình thức PPP lại chỉ cho phép cơ quan có thẩm quyền tham khảo lãi suất cho vay trung hạn, dài hạn của các ngân hàng thương mại; lãi suất vốn vay của dự án tương tự để làm cơ sở lập phương án tài chính mời gọi nhà đầu tư.

VARSI cho rằng, do lãi suất vay vốn tín dụng và lãi suất phát hành trái phiếu luôn có độ chênh khá lớn, nên việc cơ quan quản lý chỉ căn cứ vào lãi suất cho vay trung hạn, dài hạn của các ngân hàng thương mại làm cơ sở lập phương án tài chính là chưa đầy đủ, nhất là trong bối cảnh các dự án hạ tầng giao thông thường có độ rủi ro khá cao.

“Nếu phát hành bằng lãi suất của các ngân hàng thì trái phiếu doanh nghiệp PPP cao tốc sẽ không có tính hấp dẫn, nhưng nếu đẩy cao hơn thì nhà đầu tư giao thông sẽ bị ‘mất máu’ rất nhanh, do trong 2/3 vòng đời tại các dự án PPP cao tốc luôn phải ghi nhận lỗ lớn vì chưa đạt điểm hòa vốn”, một nhà đầu tư phân tích.

Cần tạo thêm dư địa

Không chỉ riêng 3 dự án thành phần PPP cao tốc Bắc - Nam giai đoạn 2017 - 2020, mà 9 dự án PPP thành phần cao tốc Bắc - Nam dự kiến triển khai trong giai đoạn 2021 - 2025 gồm các đoạn từ Bãi Vọt (Hà Tĩnh) đến Vũng Áng (Hà Tĩnh); từ Cam Lộ (Quảng Trị) đến Nha Trang (Khánh Hòa); từ Cần Thơ đến Cà Mau đang được Bộ GTVT chuẩn bị đầu tư cũng sẽ phải đối diện với những vướng mắc từ chính cơ chế chia sẻ phần giảm doanh thu.

Vướng mắc này được thể hiện khá rõ trong Công văn số 8517/BGTVT - ĐTCT gửi Thủ tướng Chính phủ vào giữa tháng 8/2021 về một số cơ chế chính sách liên quan đến triển khai xây dựng các tuyến đường bộ cao tốc.

Theo Bộ GTVT, mức giá, phí sử dụng dịch vụ là một trong những tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ dự thầu trong quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Để đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, các thông số như mức giá phí dịch vụ, thời gian thu phí… phải được xác định cụ thể và cố định, làm cơ sở để nhà đầu tư tính toán xác định giá dự thầu.

Tại Dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020, Quốc hội đã cho phép “xác định cụ thể mức giá khởi điểm và mức giá cho từng thời kỳ làm cơ sở đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo quy định của pháp luật đấu thầu”.

Khoản 1, Điều 65, Luật PPP đã cho phép “Phương án giá, khung giá sản phẩm, dịch vụ công theo thời hạn hợp đồng dự án PPP phải xác định cụ thể mức giá khởi điểm và mức giá cho từng thời kỳ”. Tuy nhiên, tại Điều 82, điều kiện để áp dụng cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu phải đáp ứng yêu cầu “thực hiện đầy đủ các biện pháp điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ công, điều chỉnh thời hạn hợp đồng dự án PPP”.

Như vậy, mặc dù khoản 1, Điều 65 đã cho phép xác định cụ thể mức giá khởi điểm và mức giá cho từng thời kỳ làm cơ sở để đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng và tổ chức thực hiện, nhưng để được áp dụng cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu phải đáp ứng yêu cầu điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ công, điều chỉnh thời hạn hợp đồng dự án PPP.

Việc phải điều chỉnh mức giá, phí dịch vụ thay đổi so với hợp đồng đã ký kết sẽ phá vỡ các cam kết tại hợp đồng dự án PPP, hợp đồng vay của dự án, thay đổi cấu trúc của phương án tài chính ban đầu khi đấu thầu.

“Do vậy, việc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư sẽ không còn có ý nghĩa vì các bên đã thay đổi cam kết ban đầu, khó thu hút nhà đầu tư và bên cho vay tham gia dự án (theo quy định tại Luật PPP, nguồn vốn từ bên cho vay có thể chiếm đến 85% tổng mức đầu tư dự án)”, ông Lê Đình Thọ cho biết.

Một vướng mắc nữa, theo Bộ GTVT là việc tỷ lệ phần vốn tham gia của Nhà nước tại các dự án PPP không vượt quá 50% tổng mức đầu tư cũng sẽ gây khó khăn cho việc mời gọi đầu tư vào các dự án đường cao tốc, kể cả tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Đông.

Cụ thể, khoản 2, Điều 69, Luật PPP quy định: “Tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP theo quy định tại điểm a (hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống kết cấu hạ tầng thuộc dự án PPP) và điểm c (chi trả kinh phí bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư; hỗ trợ xây dựng công hình tạm) không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án.

Bộ GTVT cho rằng, hiện nay, một số dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông rất cần thiết, cấp bách, cần phải triển khai để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Ngoài một số dự án có lưu lượng cao, không yêu cầu tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án cao, thì phần lớn dự án cao tốc có lưu lượng thấp, trường hợp vốn nhà nước tham gia trong dự án nhỏ hơn 50% không đảm bảo được tính khả thi của dự án. Trong trường hợp thực hiện các dự án này theo phương thức PPP thì thời hạn hợp đồng phải kéo dài, không hấp dẫn đối với nhà đầu tư và các định chế tài chính cung cấp nguồn vốn vay cho dự án.

“Trong điều kiện nguồn ngân sách nhà nước khó khăn, cần thực hiện chủ trương huy động tối đa nguồn lực xã hội theo phương thức PPP. Để bảo đảm tính khả thi khi kêu gọi đầu tư theo phương thức PPP, cần có cơ chế để tạo linh hoạt cho cấp có thẩm quyền quyết định tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án”, lãnh đạo Bộ GTVT đề xuất.