Tách bạch quản lý vốn nhà nước và quản lý doanh nghiệp

Nhà nước chỉ nên tập trung vào hiệu quả “vốn nhà nước” đầu tư vào doanh nghiệp, chứ không phải quản lý mọi vấn đề liên quan đến quản trị, vận hành của doanh nghiệp nhà nước.

Đó là chia sẻ của Luật sư Nguyễn Tiến Hòa, Đoàn Luật sư TP Hồ Chí Minh với Diễn đàn Doanh nghiệp.

Bộ Tài chính đang lấy ý kiến góp ý dự thảo Đề cương Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp – Luật 69/2014/QH13 (sửa đổi). Việc sửa đổi, bổ sung Luật này nhằm đảm bảo phù hợp với thực tiễn và định hướng cơ cấu lại DNNN trong thời gian tới.

- Nhiều ý kiến chuyên gia cho rằng khái niệm về “vốn nhà nước tại doanh nghiệp” đang còn nhiều cách hiểu khác nhau, chưa có sự thống nhất, thiếu rõ ràng. Quan điểm của ông như thế nào về vấn đề này?

Nội hàm của khái niệm “vốn nhà nước tại doanh nghiệp” được quy định tại Luật 69/2014 đã không còn phù hợp, gây ra nhiều trở ngại trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại DNNN.

Cụ thể, Điều 3 Luật 69/2014 qui định: “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”. Quy định như vậy, được hiểu là ngoài 4 nguồn vốn do nhà nước đầu tư, các nguồn vốn khác nếu có phát sinh tại doanh nghiệp không phải là vốn nhà nước.

Cách giải thích như trên dễ bị ngộ nhận làm sai lệch về xác định các loại vốn, tài sản, sở hữu tài sản thuộc sở hữu nhà nước và tài sản của doanh nghiệp. Hay nói cách khác, rất khó tách bạch và xác định được ranh giới pháp lý đâu là tài sản của doanh nghiệp và đâu là tài sản nhà nước.

Trong khi đó DNNN hoạt động chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp bởi 2 loại hình công ty TNHHMTV (do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ), công ty TNHH 2 TV trở lên (nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ) và công ty cổ phần (cũng do nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ).

Điều này đã dẫn đến việc áp dụng sai trình tự, thủ tục pháp lý, vốn tài sản nhà nước trong đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp; gây khó khăn trong việc tính đúng, tính đủ giá thị trường khi định giá DNNN để cổ phẩn phần hóa, đặc biệt là cơ chế định giá trị quyền sử dụng đất trong giá trị doanh nghiệp chưa phù hợp với thị trường...

- Trên nền tảng khái niệm đó, các nội dung điều luật trong Luật 69/2014 điều chỉnh theo hướng thiên về đảm bảo an toàn nguồn vốn nhà nước mà chưa phát huy được hiệu quả sử dụng vốn, thưa ông?

Đúng vậy, ngay từ Điều 5 của Luật 69/2014 đã quy định về nguyên tắc đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp: “Quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phải thông qua người đại diện chủ sở hữu trực tiếp hoặc người đại diện phần vốn nhà nước”.

Trong khi đó theo Luật Doanh nghiệp (trừ loại hình Công ty TNHH MTV phải thông qua chủ sở hữu công ty), không có điều luật nào bắt buộc việc quản lý sử dụng vốn điều lệ tại doanh nghiệp là công ty TNHH 2 TV trở lên hoặc công ty cổ phần phải thông qua người đại diện chủ sở hữu trực tiếp hoặc người đại diện phần vốn nhà nước.

Điều đó có nghĩa nội dung điều chỉnh của Luật 69/2014 không những làm hạn chế vai trò độc lập của bộ máy quản trị công ty mà còn “lệch pha” với Luật Doanh nghiệp.

Cũng theo Luật 69/2014, các quyết định của HĐTV và Chủ tịch công ty tại công ty (người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại công ty) đều bắt buộc phải thông qua và chỉ được phép thực hiện, sau khi được cơ quan đại diện chủ sở hữu phê duyệt (Điều 42, 44 ). Tương tự như vậy, người đại diện phần vốn nhà nước được cử tham gia tại doanh nghiệp (có vốn điều lệ chi phối), trước khi tham gia ý kiến, biểu quyết và quyết định các vấn đề tại công ty trước đại hội cổ đông, HĐQT, HĐTV cũng phải báo cáo và xin ý kiến của cơ quan đại diện chủ sở hữu… (Điều 48 ).

Từ đây, vô hình trung làm triệt tiêu động lực, sự năng động sáng tạo của bộ máy quản trị trực tiếp hàng ngày tại công ty, không mạnh dạn quyết đoán trong sử dụng đồng vốn của nhà nước vào đầu tư, sản xuất kinh doanh, bỏ lỡ các cơ hội kinh doanh mười mươi... dẫn tới nguồn vốn không những không sinh sôi nảy nở mà trái lại.

- Vậy, ông có kiến nghị gì để việc sửa đổi Luật 69/2014 theo hướng quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có hiệu quả?

Theo tôi, nhà nước cần ưu tiên sửa đổi Luật 69/2014 có nội dung điều chỉnh tiệm cận và tương thích với các đạo luật có liên quan, đặc biệt là Luật Doanh nghiệp 2020, nhằm khai thông các “điểm nghẽn” về pháp lý và tạo ra xung lực để bộ máy trực tiếp điều hành DNNN chủ động phát huy quyền và trách nhiệm của mình trong quản lý sử dụng nguồn vốn nhà nước, sòng phẳng như các loại hình doanh nghiệp khác.

Trước hết, cần phải “hiệu đính” lại khái niệm vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo hướng phân định, làm rõ nguồn vốn nhà nước theo quy trình của dòng vốn. Có nghĩa sau khi đầu tư vào doanh nghiệp phải chấp nhận sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp (theo từng loại hình công ty tham gia), vốn nhà nước trở thành vốn điều lệ, do doanh nghiệp quản lý, sử dụng và định đoạt.

Nhà nước trở thành chủ sở hữu của phần vốn góp, cổ phần tương ứng tại doanh nghiệp. Theo đó, việc đánh giá hiệu quả hoạt động đầu tư vốn nhà nước cũng cần thay đổi theo các nguyên tắc thị trường. Có nghĩa đánh giá phải dựa trên giá trị gia tăng của vốn đầu tư và cổ tức, lợi nhuận được chia hàng năm - hiệu quả đầu tư vốn của cổ đông nhà nước.

Trên cơ sở đó, nội dung chủ đạo của Luật 69/2014 sửa đổi, cần định vị lại vai trò của cơ quan đại diện chủ sở hữu dừng lại với chức năng quản lý nhà nước, tôn trọng sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp, không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

-Xin cảm ơn ông!

Cần thể chế hoá việc DNNN tham gia thực hiện nhiệm vụ chính trị, xã hội do nhà nước giao theo cơ chế đặt hàng, lựa chọn cạnh tranh, công khai; xác định rõ giá thành, chi phí, trách nhiệm và quyền lợi của nhà nước. Việc sửa luật về quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp cũng cần bổ sung các quy định về niêm yết DNNN trên thị trường chứng khoán, để minh bạch hoạt động doanh nghiệp. Không sử dụng cổ phần hóa làm phương thức chuyển đổi sở hữu DNNN, thay bằng mua, bán cổ phần, sáp nhập; việc mua lại DNNN, phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp là hoạt động đầu tư kinh doanh vốn bình thường.