Chính sách quản lý và điều tiết thị trường vàng ở Việt Nam theo thời gian

Những vấn đề liên quan đến vàng thường xuyên trở nên nổi cộm ở Việt Nam từ năm 1955 đến nay. Bài viết tóm tắt chính sách quản lý và điều tiết thị trường vàng ở Việt Nam qua từng giai đoạn. Kết quả cho thấy, các chính sách muốn thị trường vàng hoạt động theo ý chí chủ quan của Nhà nước đã không phát huy tác dụng. Thị trường vàng trên thực tế hoạt động theo quy luật cung cầu và gắn với những vấn đề kinh tế vĩ mô.

Giai đoạn 1955-1975: Sự tương phản giữa miền Bắc và miền Nam

Ở miền Bắc, vàng chính thức được quản lý từ năm 1955. Mọi người đều có quyền dự trữ vàng bạc, nhưng ai muốn mua bán vàng bạc hoặc mang vàng bạc từ tỉnh này sang tỉnh khác, không phân biệt số lượng (không bao gồm đồ dùng cá nhân dưới một lượng), phải có giấy phép của Nhà nước. Việc buôn bán kim loại quý và đá quý về cơ bản bị cấm và Nhà nước là đầu mối duy nhất thực hiện hoạt động này. Việc kinh doanh vàng, bạc và đá quý được thống nhất và tập trung ở các công ty nhà nước.

Từ năm 1955-1975, vàng không phải là vấn đề lớn đối với nền kinh tế miền Bắc. Vàng, vật thường xuyên được nhắc đến trong các văn kiện của Đảng giai đoạn 1975-1993, lại không được nhắc đến trong các văn kiện của Đảng trong giai đoạn này. Mặc dù nền kinh tế đang trong điều kiện chiến tranh vô cùng khó khăn, giá vàng, ngoại tệ vẫn tăng nhưng dường như miền Bắc không xảy ra tình trạng sốt vàng và ngoại tệ.

Ở miền Nam, vàng được mua bán tự do dù việc kinh doanh vàng có điều kiện. Vàng được sử dụng làm công cụ điều hành chính sách tiền tệ và mang lại những tác động tích cực. Sự biến động lớn của giá vàng phụ thuộc rất lớn vào sự ổn định giá cả. Chính sách vàng đầu tiên là việc áp dụng chế độ bản vị vàng từ năm 1954. Tuy nhiên, trên thực tế, lượng tiền phát hành luôn nhiều hơn lượng vàng và đô la dự trữ nên cơ chế này chưa bao giờ phát huy tác dụng.

Có một chính sách khá thú vị liên quan đến vàng được thực hiện vào những năm 1960. Đó là chính sách bán vàng để ổn định tâm lý dư luận. Năm 1966, đồng tiền miền Nam Việt Nam mất giá, và xảy ra sốt vàng. Tuy nhiên, song song với quá trình mất giá này, Ngân hàng Quốc gia Việt Nam với sự hỗ trợ của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và Chính phủ Mỹ đã bán vàng trong thời điểm đồng nội tệ mất giá. Đó là để kìm hãm giá vàng, tạo tâm lý phù hợp và ổn định tỷ giá.

Vàng thường xuyên chiếm khoảng 10% tổng sở hữu vàng và ngoại tệ của quốc gia trong giai đoạn 1961-1975. Đến năm 1966, dự trữ vàng ở mức cao nhất là 26 triệu đô la Mỹ, tương đương 23 tấn vàng.

Giai đoạn 1975-1985: Cấm kinh doanh vàng

Về cơ bản, chính sách vàng trong giai đoạn này không có nhiều thay đổi so với trước đây. Giao dịch vàng được Nhà nước tập trung và giao dịch tự do bị coi là bất hợp pháp. Vào cuối năm 1982, sau công tác chấn chỉnh hoạt động “xé rào” của TPHCM và ra Nghị quyết 01-NQ/TW ngày 14-9-1982, Bộ Chính trị chỉ đạo “Hội đồng Bộ trưởng cần nghiên cứu “sửa đổi quy định quản lý ngoại hối để huy động đô la Mỹ”. Tuy nhiên, trên thực tế, chính sách về vàng, ngoại tệ cho đến khi đổi mới vẫn là “Quản lý chặt chẽ vàng, bạc, ngoại tệ theo chế độ Nhà nước ban hành”.

Dù bị cấm nhưng hoạt động mua bán vàng, ngoại tệ trong thời gian này vẫn vô cùng sôi động và tất nhiên đều được giao dịch trên thị trường phi chính thức. Dường như có mối tương quan tích cực giữa sự sôi động của thị trường vàng và ngoại tệ với các vấn đề hay bất ổn kinh tế – xã hội trong giai đoạn này. Có lẽ, điều này đã dẫn đến quan niệm sai lầm rằng vàng và ngoại tệ đã gây khó khăn cho nền kinh tế. Tuy nhiên, sự biến động của giá vàng, ngoại tệ và sự sôi động của hai thị trường này là kết quả hay hậu quả của sự bất ổn kinh tế vĩ mô và lạm phát cao chứ không phải là nguyên nhân gây ra.

Giai đoạn 1986-1996: Từng bước tự do hóa thị trường vàng

Tháng 7-1986, Ban Bí thư cho phép TPHCM thành lập Công ty kinh doanh vàng bạc hoạt động theo chủ trương thống nhất quản lý vàng, bạc, kim cương, đá quý của Nhà nước và dưới sự chỉ đạo của UBND TPHCM và NHNN. Nhà nước tôn trọng quyền sở hữu của người có vàng, bạc gửi vào ngân hàng.

Trên thực tế, các quy luật của kinh tế thị trường luôn tồn tại trong hoạt động kinh tế. Sự biến động của giá vàng và ngoại tệ là do sự tương tác giữa cung và cầu. Sự thiếu hụt hàng hóa trong nước cũng như sự chênh lệch giữa giá trong nước và giá thế giới mà khu vực chính thức không đáp ứng được nên khu vực phi chính thức phát triển. Sự biến động của giá vàng và đô la thực chất là do lạm phát gia tăng khiến đồng nội tệ mất giá.

Hơn nữa, có một sự kiện thú vị liên quan đến vàng: chính sách “nhập khẩu vàng để chống lạm phát” vào cuối những năm 1980 mà cố giáo sư Đặng Phong đã nêu trong “Tư duy Kinh tế Việt Nam”. Cho đến nay, vẫn chưa biết chính xác lượng vàng đã được nhập khẩu là bao nhiêu. Chủ trương của Đảng là nhập khẩu 160-200 tấn vàng. Vào thời điểm đó, bốn tấn vàng được nhập khẩu và số vàng này được bán để lấy tiền và số tiền đó được dùng để mua gạo dư thừa vì không có tổ chức nào có đủ tiền để mua. Kết quả của chính sách này đã giúp Việt Nam hút bớt tiền trong lưu thông, giải quyết tình trạng thừa lương thực tạm thời, đồng thời ngân sách nhà nước đã có được một khoản thặng dư đáng kể do chênh lệch giữa giá vàng trong nước và giá vàng thế giới cũng như giá lương thực trong nước và thế giới trong bối cảnh rào cản ngoại thương với thế giới bên ngoài còn rất lớn.

Các giải pháp chủ yếu theo hướng áp dụng cơ chế thị trường để tự do hóa hơn nữa hoạt động kinh doanh nhằm giải quyết vấn đề vàng và ngoại tệ. Điều này đã phát huy tác dụng ngoạn mục và kết quả vượt xa mong đợi khi lạm phát được kiểm soát ở mức 17,5%, thấp hơn mục tiêu 30-40%. Giá vàng giảm 31,3% và giá đô la Mỹ giảm 25,8%.

Trên thực tế, việc bãi bỏ dần các biện pháp can thiệp hành chính để thay thế bằng chính sách tự do hóa hoạt động kinh doanh vàng, ngoại tệ nói riêng và các hoạt động khác của nền kinh tế nói chung đã có tác động tích cực. Nhờ đó, hoạt động của thị trường vàng và ngoại tệ dần theo cơ chế thị trường và khi kinh tế vĩ mô ổn định thì sự căng thẳng trên hai mặt hàng này cũng biến mất.

Giai đoạn 1997-2007: Cho phép các tổ chức tài chính tham gia kinh doanh vàng

Diễn biến của thị trường vàng trong giai đoạn này trở nên trầm lắng hơn so với các hoạt động kinh tế khác. Trong giai đoạn này, vàng hầu như không được nhắc đến trong các văn kiện của Đảng. Vào giữa những năm 1990, gian lận trong sản xuất vàng (tuổi vàng) nổi lên. Vì vậy, về mặt quản lý nhà nước, NHNN đã ban hành Chỉ thị số 03/1997/CT-NH7 ngày 3-4-1997 nhằm chấn chỉnh vấn đề này. Đến năm 1999, thực hiện hướng dẫn các nội dung của Luật NHNN và Luật các tổ chức tín dụng 1997, Chính phủ ban hành Nghị định 174/1999/NĐ-CP ngày 9-12-1999 về quản lý hoạt động kinh doanh vàng. Nghị định này có sự hỗ trợ và tư vấn của Hội đồng vàng thế giới.

Đến năm 2000, NHNN cho phép các tổ chức tín dụng có hoạt động ngoại hối được huy động vốn có kỳ hạn bằng vàng, bằng tiền đồng bảo đảm bằng vàng. Từ năm 2001, vàng được phép nhập khẩu trở lại bình thường so với việc bị hạn chế trước đó. Ngày 11-6-2003, Nghị định 64/2003 NĐ-CP được ban hành bổ sung Nghị định 174 về quản lý hoạt động kinh doanh vàng. Tháng 11-2005, khi giá vàng tăng lên 900.000 đồng/lượng, cao nhất trong lịch sử 18 năm, Bộ Tài chính đã giảm thuế suất thuế nhập khẩu vàng miếng từ 1% xuống 0,5%. Đỉnh cao của tự do hóa hoạt động kinh doanh vàng ở Việt Nam đạt được vào năm 2006 khi NHNN cho phép kinh doanh vàng trên tài khoản nước ngoài tại Quyết định 03/2006/QĐ-NHNN ngày 18-1-2006.

Giai đoạn 2008-2012: Xử lý bất ổn kinh tế vĩ mô

Từ năm 2008, trước những biến động kinh tế vĩ mô với tình trạng mất cân đối kép – mất cân bằng trong và ngoài nước – thể hiện bằng thâm hụt thương mại lớn và lạm phát cao, chính sách vàng của Việt Nam ngày càng quyết liệt theo hướng thắt chặt hoạt động kinh doanh vàng. Cụ thể tiến độ thực hiện qua các năm như sau:

Năm 2008: Từ tháng 7-2008, Nhà nước tạm dừng nhập khẩu vàng để hạn chế nhập siêu. Sau đó, Bộ Tài chính đã nâng thuế suất thuế nhập khẩu vàng miếng về 1% (Quyết định 29/2008/QĐ-BTC ngày 19-5-2008).

Năm 2009: Ngày 4-5-2009, NHNN trình Chính phủ cho quản lý các sàn giao dịch vàng. NHNN quản lý vàng tài khoản, Bộ Công Thương quản lý vàng vật chất. Quy định: Các đại lý muốn hoạt động trong ngành vàng phải có chứng chỉ. Ngày 11-11-2009, NHNN cấp phép nhập khẩu vàng cho các đơn vị kinh doanh vàng nhằm tạo nguồn cung ổn định cho thị trường vàng trong nước. Tiếp theo, ngày 30-12-2009, Văn phòng Chính phủ có Văn bản 369/TB-VPCP công bố chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ về quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh vàng. Theo đó, Thủ tướng yêu cầu không tổ chức, thực hiện hoạt động mua bán vàng trên tài khoản trong nước dưới mọi hình thức. Chậm nhất là 90 ngày kể từ ngày 30-12-2009, mọi hoạt động liên quan đến kinh doanh sàn giao dịch vàng và kinh doanh vàng trên tài khoản trong nước phải ngừng hoạt động.

Năm 2010: Thực hiện chỉ đạo của Chính phủ tại Văn bản 369/TB-VPCP, ngày 6-1-2010, NHNN ban hành Thông tư 10/2010/TT-NHNN yêu cầu các tổ chức tín dụng và doanh nghiệp đang kinh doanh vàng trên tài khoản ở nước ngoài có trách nhiệm tất toán, đóng các tài khoản kinh doanh vàng ở nước ngoài trước ngày 30-6-2010.

Năm 2011: Ngày 24-2-2011, Chính phủ ban hành Nghị quyết 11/NQ-CP về các giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội với mục tiêu “Kiểm soát chặt chẽ hoạt động kinh doanh vàng; Năm 2011, trình Chính phủ ban hành Nghị định về quản lý hoạt động kinh doanh vàng theo hướng tập trung đầu mối nhập khẩu vàng, tiến tới xóa bỏ tình trạng mua bán vàng miếng trên thị trường tự do; ngăn chặn hiệu quả hoạt động buôn lậu vàng qua biên giới”.

Ngày 16-3-2011, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 02-KL/TW về tình hình kinh tế – xã hội năm 2011, chỉ đạo “Nhanh chóng xây dựng các cơ chế, chính sách tăng cường quản lý thị trường ngoại tệ (đô la) và vàng, khắc phục tình trạng đầu cơ tích trữ, buôn bán trái phép. Có lộ trình và biện pháp phù hợp trong từng thời kỳ, đảm bảo lợi ích hợp pháp của người có tài sản này; quan tâm đúng mức nhu cầu chính đáng của doanh nghiệp và nhân dân, tránh tạo ra các “cú sốc” về tâm lý gây bất ổn xã hội; khuyến khích, không gây trở ngại cho việc thu hút các nguồn ngoại tệ từ nước ngoài về nước, tổ chức lại thị trường kinh doanh vàng”. Kết luận này cho thấy Nhà nước Việt Nam muốn kiểm soát chặt chẽ thị trường vàng, ngoại tệ nhưng cũng muốn tránh những tác động tiêu cực hay những cú sốc không đáng có, những bài học mà Việt Nam đã trải qua.

Ngày 29-4-2011, NHNN ban hành Thông tư 11/2011/TT-NHNN quy định chấm dứt hoạt động huy động và cho vay vàng của các tổ chức tín dụng, sau hơn một thập kỷ cho phép các tổ chức tín dụng thực hiện hoạt động này.

Giai đoạn 2012-2023: Nghị định 24

Năm 2012, thực hiện chỉ đạo của Bộ Chính trị và Chính phủ trong việc điều hành thị trường vàng, NHNN đã soạn thảo, trình Chính phủ ban hành Nghị định 24/2012/NĐ-CP ngày 3-4-2012 thay thế Nghị định 174/1999/NĐ-CP về quản lý hoạt động kinh doanh vàng và ban hành các quy định khác hướng dẫn thi hành. NHNN chấm dứt hoạt động huy động và cho vay vàng của các tổ chức tín dụng và triển khai đồng bộ các giải pháp điều tiết thị trường vàng. NHNN áp dụng cơ chế độc quyền sản xuất lượng vàng của NHNN thông qua việc sử dụng thương hiệu vàng SJC và yêu cầu Công ty TNHH SJC gia công vàng cho NHNN. NHNN đã cấp giấy phép kinh doanh vàng cho các doanh nghiệp đủ điều kiện, đồng thời tích cực phối hợp với địa phương, Bộ Công an, Bộ Công Thương quản lý hoạt động kinh doanh vàng miếng của các tổ chức tín dụng, công ty được NHNN cấp phép.

Từ năm 2012, thị trường vàng được điều tiết thông qua Nghị định 24 và Thông tư 16/2012/TT-NHNN ngày 25-5-2012. Đến ngày 30-9-2021, NHNN ban hành Thông tư 15/2021/TT-NHNN sửa đổi một số điều của Thông tư 16/2012/TT-NHNN.

Kết quả như đã nêu trong bài “Quản lý và điều tiết thị trường vàng ở Việt Nam: Những vấn đề nào cần xem xét?” (KTSG số 14-2024), sau 12 năm kể từ khi ban hành, Nghị định 24 cùng các chính sách liên quan đã phát huy tác dụng. Trong đó, giải quyết các vấn đề liên quan đến việc ngân hàng thương mại tham gia kinh doanh vàng là kết quả rõ ràng và quan trọng nhất. Nói cách khác, Nghị định 24 là cần thiết và đã thể hiện vai trò. Tuy nhiên, hiện còn tồn tại ba vấn đề dai dẳng gồm: (i) chênh lệch giữa giá vàng trong nước và giá vàng thế giới vẫn đang rất lớn; (ii) vàng nhập lậu; và (iii) sốt vàng.

Với những gì đã xảy ra trong cách nhìn nhận về thị trường vàng và chính sách quản lý và điều tiết của Nhà nước, đã đến lúc nhìn nhận tổng thể và có những điều chỉnh cần thiết.