Vũ khí mới cho cạnh tranh Mỹ-Trung: Các biện pháp ép buộc kinh tế – Phần VII

Thứ ba, CFIUS tỏ ra hiệu quả trong việc hạn chế các dự án đầu tư của Trung Quốc có liên quan đến Trung Quốc vào Mỹ. Như đã thảo luận ởphần trước, không thể hoàn toàn tách bạch tác động của CFIUS đến mức đầu tư của Trung Quốc vào Mỹ với các yếu tố khác. Tuy nhiên, sự suy giảm tổng thể trong đầu tư của Trung Quốc vào Mỹ rất đáng chú ý.

Theo dữ liệu do Tập đoàn Rhodium thu thập, đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) của Trung Quốc vào Mỹ đã giảm hơn 80% so với mức rất cao trong năm 2016 và vẫn còn thấp hơn mức của năm 2013 – 2014 trong suốt nửa đầu năm 2019. Điều thú vị là, các khoản đầu tư mạo hiểm của Trung Quốc, vốn chỉ bị giám sát một cách lỏng lẻo trước khi Quốc hội ban hành FIRRMA trong năm 2018 và Bộ Tài chính ban hành các quy chế tạm thời ban đầu vào tháng 10/2018, đã đạt mức kỷ lục trong năm 2018. Mặc dù vốn đầu tư mạo hiểm suy giảm trong nửa đầu năm 2019, giai đoạn gần đây nhất mà dữ liệu thu thập được, con số này vẫn bền vững hơn FDI. Sự khác biệt trong tốc độ suy giảm vốn đầu tư mạo hiểm (vốn không bị áp đặt các quy chế CFIUS cho đến nửa cuối năm 2018) và FDI có thể chứng minh hơn nữa rằng sự giám sát của CFIUS, chứ không đơn giản là các yếu tố kinh tế và tài chính khác, đã tác động đến mức đầu tư của Trung Quốc vào Mỹ.

Thứ tư, các biện pháp nhắm mục tiêu, bao gồm việc sử dụng Danh sách đen và các biện pháp trừng phạt tài chính của Mỹ, đã đạt thành công ở nhiều mức độ khác nhau. Không có đánh giá toàn diện công khai nào sẵn có về tác động của các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ đối với các doanh nghiệp Trung Quốc bị nhắm mục tiêu. Quả thực, khó có thể tìm được nhiều thông tin về thành tích tài chính hay kinh tế của các công ty Trung Quốc bị trừng phạt. Tuy nhiên, báo cáo về các trường hợp riêng lẻ cho thấy một số thành công nhất định và một số phân tích không thuyết phục dựa trên đánh giá các tác động kinh tế và tài chính cũng như các đánh giá về việc liệu các biện pháp này có đạt được mục tiêu chính sách như đã tuyên bố hay không.

Chẳng hạn, công ty sản xuất vi mạch Fujian Jinhua, công ty sản xuất chất bán dẫn của Trung Quốc, về cơ bản đã buộc phải đóng cửa sau quyết định của Mỹ vào tháng 10/2018 về việc bổ sung công ty này vào Danh sách đen. Trong trường hợp này, các biện pháp của Mỹ dường như có các tác động kinh tế đáng kể và, thông qua các tác động kinh tế này, đạt được cả thành công chính sách trong việc ngăn Fujian Jinhua hưởng lợi từ quyền sở hữu trí tuệ bị đánh cắp, gây thiệt hại cho các doanh nghiệp Mỹ. Tuy nhiên, thành công này có được ít nhất một phần là do các công ty chất bán dẫn Đài Loan có quan hệ đối tác với Fujian Jinhua cũng cắt quan hệ với công ty này, và một phần là do sự phụ thuộc của Fujian Jinhua vào một số trang thiết bị nhất định của Mỹ. Mặt khác, gã khổng lồ viễn thông Huawei đã trụ vững trước những hạn chế mà Mỹ áp đặt vào tháng 5/2019, báo cáo gia tăng doanh số khi tăng trưởng mạnh ở Trung Quốc bù đắp cho sự tổn thất doanh thu ở nhiều nơi khác. Huawei đã có thể triển khai nhiều sản phẩm bản địa do Trung Quốc sản xuất nhằm tránh lệnh cấm của Mỹ, đồng thời mua thêm đáng kể từ Nhật Bản trong khi tiếp tục mua vi mạch từ Đài Loan. Tương tự, giá trị của một số công ty công nghệ giám sát và trí tuệ nhân tạo của Trung Quốc bị đưa vào Danh sách đen vào tháng 10/2019 dường như không bị thiệt hại nặng nề sau khi bị Mỹ liệt vào danh sách đen.

Các biện pháp trừng phạt của Bộ Tài chính Mỹ dường như cũng có các kết quả trái chiều. Các biện pháp trừng phạt của Mỹ đối với hai công ty con sản xuất tàu chở dầu của tập đoàn vận tải Trung Quốc COSCO ban đầu dường như là nhằm khuyến khích các công ty quốc tế cắt đứt quan hệ với những công ty con này, làm tăng giá tàu chở dầu quốc tế. Tuy nhiên, nhiều tàu chở dầu COSCO đã được lưu thông trở lại sau khi Mỹ ban hành các trường hợp miễn trừ trừng phạt tạm thời, và Mỹ đã xóa một trong hai công ty con này khỏi danh sách trừng phạt nhưng vẫn giữ lại công ty con còn lại. Nói rộng hơn, dữ liệu hải quan của Trung Quốc cho thấy trong khi Trung Quốc quả thực đã giảm nhập khẩu dầu của Iran xuống gần một nửa trong năm 2019 so với năm 2018, nhưng nước này vẫn tiếp tục nhập 295.000 thùng dầu/ngày từ Iran, khiến Trung Quốc trở thành nước mua dầu lớn nhất còn lại của Iran cho đến nay. Năm 2019, các phóng viên phát hiện ra rằng một tổ hợp khách sạn và sòng bạc do một tổ chức tội phạm của Trung Quốc sở hữu vốn bị trừng phạt vào năm 2018 vẫn đang hoạt động và tiến hành mở rộng đáng kể cho dù đã áp đặt trừng phạt. Doanh thu và tài sản tại Ngân hàng Dandong Trung Quốc, bị Mỹ trừng phạt năm 2017 do có quan hệ với Triều Tiên, trên thực tế đã tăng trong năm 2018.

Các tác động kinh tế cuối cùng liên quan đến các chi phí phát sinh. Nói ngắn gọn, các chi phí ngoài ý muốn này có thể rất lớn. Chẳng hạn, một nghiên cứu vào cuối năm 2019 của Cục dự trữ Liên bang Mỹ cho thấy các loại thuế quan đối với nguyên liệu đầu vào của ngành chế tạo Mỹ trên thực tế đã làm giảm hoạt động sản xuất của Mỹ và góp phần gây mất việc làm trong ngành này. Ước tính chi phí tiêu dùng mà các mức thuết của Mỹ gây ra cho Trung Quốc tuy khác nhau nhưng rất đáng kể, dao động từ 460 – 1000 USD/người/năm. Tuy nhiên, ngay cả các biện pháp có mục tiêu cũng gây ra phí tổn đáng kể và các hậu quả không lường trước. Chẳng hạn, các công ty công nghệ Mỹ đã bán cho Huawei lượng sản phẩm trị giá khoảng 11 tỷ USD/năm trước khi có lệnh cấm. Các công ty chất bán dẫn của Mỹ đang ngày càng lo ngại rằng những hạn chế lớn hơn đối với việc bán hàng cho Trung Quốc có thể làm giảm doanh thu của các công ty này đến mức dẫn đến cắt giảm chi tiêu cho nghiên cứu và phát triển công nghệ (R&D) so với các nước cạnh tranh khác, và cuối cùng sẽ làm suy yếu vai trò lãnh đạo công nghệ của Mỹ. Mối lo ngại về đầu tư này dường như đã thuyết phục Bộ Quốc phòng Mỹ chặn các biện pháp được đề xuất nhằm hạn chế hơn nữa việc bán hàng cho Huawei.

Phân tích tác động chính sách

Việc mở rộng các công cụ ép buộc kinh tế mà Mỹ triển khai nhằm vào Trung Quốc, việc gia tăng những mục tiêu chính sách mà các công cụ ép buộc kinh tế muốn thúc đẩy, và tác động của các công cụ này cho đến nay đều ảnh hưởng đáng kể đối với chính sách của Mỹ.

Trước hết, ghi chép trái chiều về những tác động đối với các công cụ ép buộc kinh tế đơn phương của Mỹ đã cho thấy tầm quan trọng của việc tranh thủ sự ủng hộ của các đồng minh đối với các biện pháp ép buộc kinh tế chống lại Trung Quốc. Các biện pháp của Mỹ là nhằm gây tác động vĩ mô đến Trung Quốc và các công ty mục tiêu. Tuy nhiên, trong khi các biện pháp ép buộc kinh tế đơn phương của Mỹ tác động mạnh mẽ đến các nước nhỏ như Iran và Venezuela, thì tác động đối với Trung Quốc lại tương đối ít hơn. Điều này một phần là vì Trung Quốc có khả năng tăng cường xuất khẩu sang các thị trường khác ngoài Mỹ để phần nào bù đắp cho tổn thất về thị phần ở Mỹ. Một lý do khác là Trung Quốc có thể giảm bớt tác động của các biện pháp kiểm soát xuất khẩu của Mỹ bằng cách chuyển hướng các chuỗi cung ứng sang các nhà cung cấp công nghệ cao khác. Sự ủng hộ ngày càng tăng của các đồng minh đối với các biện pháp ép buộc kinh tế sẽ làm tăng thêm tác động của chúng.

Thứ hai, các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ đối với Trung Quốc có thể tác động đáng kể đến các đồng minh về mặt kinh tế. Mỹ cần có sự trao đổi rõ ràng và giải quyết các tác động này nếu muốn đảm bảo sự ủng hộ đa phương. Chẳng hạn, tăng trưởng kinh tế của Singapore đã suy giảm nghiêm trọng trong năm 2019 chủ yếu là do cuộc chiến thương mại Mỹ-Trung đã tác động đến tổng kim ngạch thương mại và các chuỗi cung ứng. Mặc dù lệnh cấm bán hàng hóa Mỹ cho Huawei đã gây bất lợi cho các công ty Mỹ so với các đối thủ cạnh tranh nước ngoài, nhưng một động thái nhằm hạn chế các quốc gia ngoài Mỹ bán chất bán dẫn cho Huawei sẽ có tác động tiêu cực to lớn đối với các công ty quan trọng tại một số nước đồng minh của Mỹ, chẳng hạn như công ty sản xuất chất bán dẫn Đài Loan TSMC vốn coi Huawei là khách hàng lớn thứ hai của mình. Các thiết bị viễn thông 5G khan hiếm và đắt đỏ hơn từ các nhà cung cấp khác ngoài Huawei sẽ cản trở việc các đồng minh Mỹ ủng hộ cấm các thiết bị của Huawei trong các mạng lưới hệ thống viễn thông 5G của họ. Mỹ cần xem xét, giải thích, và nếu có thể, giải quyết các tác động của các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ chống lại Trung Quốc đối với các nước thứ ba nếu Mỹ muốn đảm bảo sự ủng hộ của các đồng minh.

Thứ ba, các nỗ lực ngày càng quyết liệt nhằm phát triển các chuỗi cung ứng trong nước và những nỗ lực còn mới mẻ của Trung Quốc nhằm giảm sự phụ thuộc vào hệ thống tài chính quốc tế do Mỹ chi phối, nếu thành công, sẽ có tác động đáng kể đối với Mỹ trong dài hạn hơn. Đây là một viễn cảnh nghiêm túc mà Mỹ phải xem xét và giải quyết khi các động thái như vậy của Trung Quốc sẽ làm giảm lợi thế đòn bẩy của Mỹ đối với nước này. Tác động từ các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ xét cho cùng phụ thuộc vào khả năng Mỹ hạn chế quyền tiếp cận tới các lợi ích kinh tế mà Trung Quốc sẽ phải trả giá đắt nếu mất đi quyền tiếp cận này. Nếu Trung Quốc trở nên không quá phụ thuộc vào tài chính, thị trường và các chuỗi cung ứng của Mỹ trong tương lai, thì Mỹ sẽ có ít sức mạnh kinh tế mang tính ép buộc hơn để triển khai. (Tất nhiên, việc giảm các liên kết chuỗi cung ứng cũng sẽ làm suy yếu lợi thế đòn bẩy của Trung Quốc đối với Mỹ, một mục tiêu đáng kể cho nhiều nhà hoạch định chính sách của Mỹ).

Một tác động của điều này là các nhà hoạch định chính sách Mỹ cần tìm kiếm các cơ chế nhằm tăng cường ảnh hưởng đối với nền kinh tế Trung Quốc nói chung lẫn các công ty Trung Quốc nói riêng, thay vì chỉ đơn thuần ngăn các công ty này vào Mỹ. Bằng cách đó, Mỹ có thể thực sự khuyến khích các công ty Trung Quốc tuân thủ các biện pháp trừng phạt của Mỹ bằng cách giải quyết các trường hợp vi phạm trừng phạt, đề nghị giảm mức phạt cho các công ty Trung Quốc hoặc xóa tên họ khỏi danh sách trừng phạt của Mỹ để đổi lấy việc phát triển các chương trình tuân thủ. Một ví dụ thành công cho cách tiếp cận này là thỏa thuận của Bộ Thương mại Mỹ với ZTE, trong đó ZTE trả hơn 2 tỷ USD tiền phạt và đồng ý cho nhân viên giám sát tuân thủ do Mỹ chỉ định giám sát chương trình tuân thủ biện pháp trừng phạt của họ trên toàn cầu.

(còn tiếp)