Vũ khí mới cho cạnh tranh Mỹ-Trung: Các biện pháp ép buộc kinh tế – Phần III

Về khía cạnh hoạt động, cả Mỹ và Trung Quốc thường đơn phương sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế. Đối với Mỹ, đặc tính đơn phương trong việc sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế, vốn diễn ra ở mức độ hạn chế dưới thời Tổng thống Clinton, Bush và Obama, nay đã mở rộng đáng kể dưới thời Tổng thống Trump.

Chẳng hạn, trong những năm gần đây, các biện pháp ép buộc kinh tế đơn phương của Mỹ đã có nhiều tác động kinh tế đáng chú ý đối với Iran, Venezuela, Thổ Nhĩ Kỳ và các nền kinh tế nhỏ hơn khác. Tuy nhiên, khi nhắc đến Trung Quốc – một nền kinh tế gần như ngang hàng với Mỹ và cũng là đối tác thương mại lớn nhất của hàng chục quốc gia trên toàn cầu, hồ sơ thành tích của Mỹ về các biện pháp đơn phương càng trở nên phức tạp hơn.

Chẳng hạn, mặc dù các mức thuế quan của Mỹ cũng góp phần làm giảm 20% lượng hàng xuất khẩu của Trung Quốc sang Mỹ, nhưng tang trưởng ở nhiều lĩnh vực khác đồng nghĩa với việc tổng lượng hàng hóa xuất khẩu toàn cầu của Trung Quốc trong năm 2019 vẫn tương đối ổn định thay vì giảm, so với năm 2018. Tương tự, gã khổng lồ viễn thông Trung Quốc Huawei đã báo cáo doanh thu năm 2019 đã gia tăng so với năm 2018 cho dù Mỹ đã hạn chế xuất khẩu cho công ty này. Tăng trưởng mạnh mẽ ở Trung Quốc đã bù đắp cho doanh thu suy giảm ở nhiều nơi khác. Thực tế là khi Mỹ hành động đơn phương, Trung Quốc đã cho thấy khẩ năng tái định hướng các chuỗi cung ứng và giảm thiểu tác động của các biện pháp ép buộc kinh tế đơn phương của Mỹ. Nếu Mỹ có thể phối hợp với các đồng minh để ủng hộ và bổ sung cho các biện pháp ép buộc kinh tế nhằm vào Trung Quốc, thì các nỗ lực của Mỹ sẽ mạnh mẽ và hiệu quả hơn. Những động lực này dường như sẽ tiếp diễn trong tương lai và đòi hỏi phải tăng cường phân tích chính trị, và hoạch định chiến lược sao cho phù hợp với lĩnh vực cạnh tranh quốc tế mới.

Đối với giới chức và những người quan sát cuộc cạnh tranh chiến lược Mỹ – Trung, cũng như các chuyên gia pháp lý và kinh tế trong khu vực, điều quan trọng là phải gọi đích danh và xác định các công cụ cũng như phương thức cạnh tranh kinh tế của Mỹ và Trung Quốc. Trong đó bao gồm việc giải thích và xã hội hóa các công cụ ép buộc kinh tế cụ thể khác nhau mà cả hai nước sử dụng, mô tả những gì chúng có thể và không thể đạt được trong quan hệ song phương. Làm vậy sẽ giải thích rõ ràng cho Mỹ, Trung Quốc và các nước khác rằng hành động ép buộc nào là vừa phải và hành động nào là nghiêm trọng, leo thang hay xuống thang sẽ ra sao, và ép buộc kinh tế có thể được sử dụng cùng với các công cụ sức mạnh quốc gia khác ra sao. Điều này đến lượt nó sẽ giúp các nhà hoạch định chính sách đối ngoại phát tín hiệu rõ ràng hơn và do đó tránh được sự leo thang hoặc các hậu quả không mong muốn hay không thể kiểm soát.

Trong bối cảnh này, các nhà hoạch định chính sách ở Mỹ, Trung Quốc và nhiều nước khác cần mở rộng và chính thức hóa cách hiểu về nghệ thuật lãnh đạo đất nước và chiến lược ép buộc kinh tế hiện thời trong quan hệ quốc tế. Báo cáo này là nỗ lực nhằm góp phần vào công tác chính sách này. Báo cáo trình bày phân tích về các biện pháp ép buộc kinh tế trong quan hệ Mỹ – Trung, trong đó mô tả các công cụ và phương thức ép buộc, cơ sở hợp lý và các chất xúc tác được sử dụng. Báo cáo tiếp tục đưa ra đánh giá khái quát về tình trạng chiến lược của Mỹ liên quan đến việc sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế. Báo cáo kết luận bằng cách giải thích các nguyên tắc chính sách và khuyến nghị cụ thể dành cho các nhà lãnh đạo Mỹ để thông qua khuôn khổ tốt hơn cho việc sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế trong cuộc cạnh tranh với Trung Quốc. Với điều chỉnh chính sách như vậy và phân tích mang tính nền tảng như được đưa ra trong báo cáo này, Mỹ sẽ có cơ sở tốt hơn để vạch ra các mục tiêu chính sách thực tế và có thể đạt được, phát tín hiệu rõ ràng hơn cho Trung Quốc và các nước khác về việc sử dụng sức mạnh kinh tế trong thi hành chính sách đối ngoại, và cải thiện khả năng chống đỡ của Mỹ và các đối tác của nước này trước các biện pháp ép buộc kinh tế mà Trung Quốc sử dụng trong những năm tới.

III. Xu hướng của Mỹ trong việc sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế chống lại Trung Quốc

Những luận điểm chính

+ Quy mô và tính đa dạng của các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ nhằm vào Trung Quốc đang ngày càng gia tăng. Các biện pháp được thực hiện cho đến nay bao gồm thuế quan và các giới hạn khác đối với hàng nhập khẩu từ Trung Quốc, hạn chế xuất khẩu công nghệ cao, hạn chế xuất khẩu nhắm mục tiêu vào các công ty đơn lẻ của Trung Quốc, tăng cường sàng lọc các khoản đầu tư vào Mỹ và các biện pháp trừng phạt có mục tiêu khác. Các biện pháp khác cũng đang được Washington xem xét.

+ Các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ nhằm vào Trung Quốc phục vụ cho nhiều mục tiêu chính sách đa dạng và ngày càng mở rộng, trong đó bao gồm các mục tiêu kinh tế, công nghệ và an ninh quốc gia.

+ Quy mô nền kinh tế và các mối quan hệ kinh tế của Trung Quốc trên toàn cầu đã biến nước này thành một mục tiêu khác biệt căn bản với các mục tiêu ép buộc kinh tế khác của Mỹ, đồng thời làm gia tăng tầm quan trọng của việc hợp tác giữa các nước đồng minh. Các biện pháp ép buộc kinh tế này cho đến nay có những tác động lẫn lộn trong việc đạt được các mục tiêu chính sách đã nêu.

* * *

Ngay cả trước khi Tổng thống Trump ra tranh cử hồi năm 2016, Mỹ đã bắt đầu tăng cường sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế chống lại Trung Quốc. Chẳng hạn, năm 2015, Mỹ đã đe dọa trừng phạt kinh tế cũng như gây sức ép ngoại giao nhằm thuyết phục Trung Quốc cam kết hạn chế hoạt động gián điệp kinh tế. Tuy nhiên, kể từ khi Trump nhậm chức, tần suất và phạm vi của các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ nhắm vào Bắc Kinh đã mở rộng đáng kể. Không giống như nhiều lĩnh vực chính sách của Chính quyền Trump, các biện pháp ép buộc kinh tế chống lại Trung Quốc có xu hướng nhận được sự ủng hộ của cả hai đảng. Đại đa số nghị sĩ Quốc hội từ cả hai đảng đều ủng hộ các biện pháp hạn chế đầu tư cũng như các biện pháp kiểm soát và trừng phạt thương mại mới của Mỹ; ngay cả việc Trump áp thuế mạnh tay cũng nhận được nhiều khen ngợi từ phía các nhà lập pháp đảng Dân chủ. Báo cáo này đánh giá hai xu hướng chính trong việc Mỹ sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế đối với Trung Quốc, đánh giá các tác động và rút ra các bài học then chốt từ những biện pháp đã được áp dụng cho đến nay.

Cách tiếp cận của Washington trong việc áp dụng các biện pháp ép buộc kinh tế nhắm mục tiêu vào Trung Quốc

Phần lớn sự chú ý của công chúng đối với các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ đều tập trung vào việc Tổng thống Trump mạnh tay áp thuế đối với hàng nhập khẩu từ Trung Quốc sang Mỹ, vốn tiếp tục chiếm khoảng 2/3 lượng hàng nhập khẩu từ Trung Quốc ngay cả sau khi Mỹ thực hiện thỏa thuận thương mại giai đoạn 1 vào tháng 1/2020. Nhưng quan trọng không kém, trong vài năm qua, Mỹ đã âm thầm xây dựng một bộ công cụ ép buộc kinh tế mở rộng, mà sẽ giữ vai trò ngày càng nổi bật trong quan hệ Mỹ-Trung bất chấp các diễn biến về thuế quan trọng tương lai. Những công cụ này bao gồm các quy chế mới về xuất khẩu công nghệ cao cấp, tăng cường rà soát các khoản đầu tư của Trung Quốc vào Mỹ, các biện pháp thương mại và tài chính nhắm mục tiêu vào một số công ty Trung Quốc cụ thể, ngày càng nhiều hạn chế đối với việc nhập khẩu một số hàng hóa chọn lọc từ Trung Quốc nhằm bảo vệ các chuỗi cung ứng của Mỹ trước các rủi ro an ninh quốc gia, và tăng cường triển khai một cách chiến lược các công cụ thực thi pháp luật của Mỹ chống lại Trung Quốc.

Điểm qua các công cụ ép buộc kinh tế của Mỹ, có hai xu hướng chính tiêu biểu cho việc Mỹ mở rộng các biện pháp ép buộc kinh tế chống lại Trung Quốc. Trước hết là mở rộng loại hình và mức độ áp dụng các công cụ được triển khai, thứ hai là tăng mạnh số lượng và loại hình mục tiêu chính sách mà các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ muốn thúc đẩy. Khi ngày càng nhiều đề xuất được đưa ra ở Quốc hội và nhánh hành pháp về việc phải tăng cường hơn nữa các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ, cả hai xu hướng này dường như sẽ tiếp diễn trong vài năm tới. Mỗi xu hướng sẽ được đánh giá chi tiết dưới đây.