Vũ khí mới cho cạnh tranh Mỹ-Trung: Các biện pháp ép buộc kinh tế – Phần II

Mỹ và Trung Quốc từ lâu đã sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế nhằm thúc đẩy các mục tiêu chính sách và lợi ích quốc gia. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, hai nước đã bắt đầu coi các biện pháp ép buộc kinh tế là công cụ chính của chính sách đối ngoại và chính sách an ninh quốc gia, và ngày càng triển khai nhiều biện pháp ép buộc kinh tế chống lại nhau.

Đối với cả Mỹ và Trung Quốc, sức mạnh thị trường, dòng chảy tài chính và các chuỗi cung ứng đều mang lại nguồn lợi thế đòn bẩy căn bản giúp củng cố sự ép buộc kinh tế. Khi Trung Quốc nổi lên như là đối thủ cạnh tranh chiến lược hàng đầu của Mỹ, không có gì đáng ngạc nhiên khi các nhà lãnh đạo chính sách ở Washington và Bắc Kinh đang ngày càng triển khai sức mạnh kinh tế của mình để thúc đẩy các mục tiêu chính sách và can dự cùng nhau. Thị trường tiêu dùng khổng lồ, sức mua, vai trò trong chuỗi cung ứng và khả năng cấp vốn của Trung Quốc mang lại cho Bắc Kinh nguồn lợi thế đòn bẩy đáng kể để tiến hành các biện pháp ép buộc kinh tế.

Đối với các nhà hoạch định chính sách của Washington, quy mô thị trường, ưu thế vượt trội của các thị trường vốn, lợi thế công nghệ và vai trò của Mỹ trong hệ thống tài chính quốc tế là những lĩnh vực quan trọng tạo nên lợi thế kinh tế cho nước này. Giới tinh hoa chính sách ở cả hai nước đã chú trọng vào các động lực này, mang lại cho cuộc cạnh tranh song phương ngày càng phát triển và hành vi ép buộc đặc tính kinh tế và công nghệ cao rõ ràng.

Báo cáo này xác định các biện pháp ép buộc kinh tế chính là những hạn chế – đối với các dòng chảy thương mại, đầu tư và tài chính – nhằm áp đặt phí tổn kinh tế cho một đối tượng đang theo đuổi các mục tiêu chiến lược, hoặc nhằm gây ảnh hưởng buộc một chính phủ, tổ chức hoặc cá nhân nước ngoài phải đưa ra các nhượng bộ chính sách. Những hạn chế này thường bổ sung cho, nhưng độc lập với các khích lệ kinh tế tích cực cũng đang được sử dụng để thay đổi chính sách và tăng cường lợi thế đòn bẩy chính trị, chẳng hạn như viện trợ nước ngoài, các dự án phát triển và các hiệp định thương mại ưu đãi.

Trong 3 năm qua, Mỹ đã triển khai các biện pháp ép buộc kinh tế chống lại Trung Quốc nhằm theo đuổi các mục tiêu kinh tế, đáng chú ý là mức thuế quan mà Tổng thống Trump đã áp cho khoảng 2/3 lượng hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc sang Mỹ. Các mức thuế này cho phép Mỹ có được lợi thế đòn bẩy cho thỏa thuận thương mại giai đoạn 1 mới được ký kết gần đây, và Chính quyền Trump hy vọng sử dụng các mức thuế này để đạt được thỏa thuận giai đoạn 2 có phạm vi rộng hơn trong tương lai. Tuy nhiên, Mỹ cũng đã ngày càng triển khai nhiều biện pháp ép buộc kinh tế khác chống lại Trung Quốc, trong đó bao gồm các biện pháp kiểm soát thương mại, hạn chế đầu tư và các biện pháp trừng phạt có mục tiêu, nhằm theo đuổi các mục tiêu chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia, cũng như là một phần trong chiến dịch nhằm duy trì ưu thế vượt trội của Mỹ trong một loạt lĩnh vực công nghệ cao quan trọng đồng thời ngăn chặn Trung Quốc thống trị mạng 5G trên toàn cầu. Các mục tiêu này thúc đẩy cả các mục tiêu kinh tế và an ninh quốc gia của Mỹ.

Từ khi Chiến tranh thế giới thứ Hai kết thúc cho đến cách đây gần 1 thập kỷ, Trung Quốc đã triển khai các biện pháp ép buộc kinh tế chủ yếu nhằm theo đuổi các tham vọng kinh tế của mình, đồng thời phần nhiều trung thành với một chính sách đã nêu rằng các biện pháp trừng phạt và các công cụ kinh tế khác xuất phát từ các lý do chính sách đối ngoại chỉ nên được triển khai trong bối cảnh đa phương. Tuy nhiên, trong thập kỷ qua, Trung Quốc đã bắt đầu triển khai ngày càng nhiều biện pháp ép buộc kinh tế nhằm thúc đẩy các mục tiêu an ninh quốc gia của mình. Xu hướng này dường như đã gia tăng trong vài năm qua.

Cả Mỹ lẫn Trung Quốc đều đã thử nghiệm và sáng tạo trong việc sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế gần đây. Hai nước đã mở rộng các bộ công cụ tương ứng, Mỹ khôi phục các công cụ thuế quan gần như không được sử dụng từ những năm 1990 và tạo ra các công cụ mới nhằm hạn chế xuất khẩu công nghệ cao, đa dạng hóa các chuỗi cung ứng của Mỹ và hạn chế dòng chảy tài chính giữa hai nước. Trung Quốc đã tích cực áp thuế để đáp trả các hành động của Mỹ, tăng cường dùng việc hạn chế quyền tiếp cận thị trường không chính thức như vũ khí chống lại các quốc gia như Canada và Australia. Trung Quốc cũng đẩy mạnh các bước thiết lập các công cụ chính sách chính thức mới, chẳng hạn như danh sách các thực thể không đáng tin cậy và phát triển hệ thống điểm tín nhiệm xã hội, mà có thể được sử dụng như vũ khí chống lại những công ty bên ngoài không tuân thủ các ưu tiên chính sách toàn cầu của Bắc Kinh.

Tuy nhiên, bất chấp việc cả Washington và Bắc Kinh đều đẩy mạnh sử dụng các công cụ và chiến thuật ép buộc kinh tế, các nhà hoạch định chính sách Mỹ vẫn chưa phát triển một chiến lược nhằm triển khai các công cụ ép buộc kinh tế chống lại Trung Quốc. Mặc dù các nhà hoạch định chính sách cấp cao Mỹ đã phối hợp triển khai các công cụ ép buộc kinh tế khác nhau ở một mức độ nhất định, nhưng họ dường như không có một chiến lược nhất quán hoặc một hành động thực tiễn để phát đi tín hiệu rõ ràng với Bắc Kinh. Giới cầm quyền cùng lắm cũng chỉ hiểu một cách mơ hồ về việc mô hình hóa và phân tích tình huống đối với các năng lực, giới hạn và tác động của các công cụ ép buộc kinh tế khác nhau. Việc thiếu sự mô hình hóa và chiến lược đối với các công cụ này, kết hợp với các lập trường hung hăng và đôi khi thiếu nhất quán trong nội bộ cả hai nước, đã cho thấy các hậu quả tiêu cực đáng chú ý đối với cuộc cạnh tranh kinh tế Mỹ-Trung, trong đó có thiệt hại kinh tế, sự xa lánh của các đồng minh, sự suy yếu của các giá trị dân chủ và nhiều điều khác.

Đôi khi các biện pháp ép buộc kinh tế đơn lẻ của Mỹ chắc chắn được xác định bởi các mục tiêu chính sách rõ ràng và các giới hạn cụ thể về mặt pháp lý, chẳng hạn như hạn chế nhập khẩu đối với một số công ty trí tuệ nhân tạo và giám sát của Trung Quốc nếu nghi ngờ dính líu đến vụ Trung Quốc giam giữ khoảng 1 triệu người dân tộc thiểu số Duy Ngô Nhĩ. Tuy nhiên, các biện pháp ép buộc kinh tế khác của Mỹ đã được triển khai mà không có sự đồng thuận về mục tiêu chính sách cuối cùng.

Chẳng hạn, mặc dù thông báo pháp lý về hạn chế xuất khẩu đối với Huawei, công ty viễn thông vì lợi ích quốc gia của Trung Quốc, cho thấy các hạn chế này liên quan đến cáo buộc cho rằng Huawei đã vi phạm các biện pháp trừng phạt của Mỹ đối với Iran, nhưng các luận điệu công khai khác của Mỹ cho thấy các hạn chế trên liên quan đến tham vọng viễn thông 5G của Trung Quốc, và chính Tổng thống Trump cũng đã bóng gió rằng chúng có thể được giải quyết như là một phần trong một thỏa thuận thương mại với Trung Quốc. Các chuyên gia về biện pháp trừng phạt thường nhắc đến mục tiêu cuối cùng đầy mơ hồ của những hạn chế tài chính này. Quả thực, ngay cả với các mức thuế mà Chính quyền Mỹ đã triển khai chống lại Trung Quốc trong bối cảnh cuộc chiến thương mại, đôi khi họ dường như cũng bị chia rẽ về việc liệu họ có đang thực sự tìm kiếm các nhượng bộ thương mại từ Trung Quốc hay chỉ đơn giản là muốn chia tách nền kinh tế Mỹ và Trung Quốc.

Nhìn vào các biện pháp ép buộc kinh tế của Trung Quốc, Bắc Kinh xưa nay vốn dựa vào các biện pháp không chính thức và không công khai, chủ yếu thông qua việc cản trở thủ tục hành chính, từ chối cấp giấy phép và thị thực, kiểm tra không báo trước và tẩy chay nhằm ngăn chặn các dòng chảy thương mại và gây bất ổn cho hoạt động kinh doanh. Tuy nhiên, trong 2 năm qua, Bắc Kinh cũng đã thực hiện những bước đi nhằm chính thức hóa một số biện pháp ép buộc kinh tế, thậm chí đồng thời tiếp tục triển khai các biện pháp không chính thức trong nhiều trường hợp. Chẳng hạn, trong bối cảnh cuộc chiến thương mại, sự trả đũa của Trung Quốc thường diễn ra dưới dạng áp thuế chính thức đối với hàng nhập khẩu từ Mỹ, trong khi giảm nhẹ vai trò của các biện pháp trả đũa không chính thức đối với các công ty Mỹ, chẳng hạn như nới lỏng các thủ tục hải quan. Hệ thống điểm tín nhiệm xã hội và danh sách các thực thể không đáng tin cậy của Trung Quốc cũng sẽ trở thành các biện pháp chính thức khi hoàn tất. Tuy nhiên, Trung Quốc tiếp tục dựa chủ yếu vào các mối quan ngại vô căn cứ về chất lượng và sự an toàn cũng như các biện pháp không chính thức khác khi nước này áp dụng các biện pháp ép buộc kinh tế đối với các nước khác như Australia và Canada.

Trong nhiều trường hợp, các nhà hoạch định chính sách ở cả Bắc Kinh và Washington đều nhận thấy giá trị của sự mơ hồ xoay quanh các mục tiêu đối với việc sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế đối với nước kia, và coi trọng sự linh hoạt trong việc thực hiện các biện pháp này. Cách tiếp cận này phù hợp với khả năng từ chối phối hợp hoặc phối hợp liên chính phủ ở mức thấp. Tuy nhiên, khi hai nền kinh tế lớn nhất thế giới không xác định rõ ràng mục đích và phương thức của các biện pháp ép buộc kinh tế được triển khai chống lại nhau, thì mỗi bên rất có khả năng sẽ đơn phương leo thang và nhận thức về rủi ro cũng gia tăng. Đây là rào cản tự nhiên đối với đầu tư, thương mại và sự di chuyển của người dân, và gây ảnh hưởng đến khả năng đạt được thành công các mục tiêu chính sách đối ngoại.