Vũ khí mới cho cạnh tranh Mỹ-Trung: Các biện pháp ép buộc kinh tế – Phần I

Mỹ và Trung Quốc từ lâu đã sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế nhằm thúc đẩy các mục tiêu kinh tế và chính sách đối ngoại. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, hai nước đã bắt đầu coi các biện pháp ép buộc kinh tế là công cụ chính thống của chính sách đối ngoại và chính sách an ninh quốc gia, và ngày càng triển khai nhiều biện pháp ép buộc kinh tế chống lại nhau.

I. Tổng quan

Đối với Mỹ, quy mô kinh tế và các mối liên kết toàn cầu của Trung Quốc khiến nước này trở thành một kiểu mục tiêu khác biệt căn bản để áp đặt các biện pháp ép buộc kinh tế so với các nền kinh tế nhỏ hơn và không tinh vi bằng, vốn là các mục tiêu ép buộc kinh tế chính của Mỹ trong quá khứ. Mỹ không thể đơn giản là cô lập Trung Quốc với nền kinh tế toàn cầu. Thay vào đó, Mỹ phải tập trung một cách chiến lược hơn vào việc kiềm chế các hành động của Trung Quốc trong các lĩnh vực quan trọng đối với an ninh quốc gia của Mỹ, và bảo vệ mặt trận kinh tế và công nghệ, vốn là những lĩnh vực mà Mỹ duy trì lợi thế đòn bẩy lâu dài.

Trong vài năm qua, Mỹ đã triển khai một loạt biện pháp ép buộc kinh tế chống lại Trung Quốc. Nổi bật nhất trong số đó là thuế quan áp cho khoảng 2/3 lượng hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc vào Mỹ. Phần lớn các mức thuế quan này vẫn được giữ nguyên cho dù thỏa thuận thương mại giai đoạn 1 mà Mỹ và Trung Quốc ký kết vào tháng 01/2020 đang được thực hiện. Tuy nhiên, Mỹ cũng đã phát triển và triển khai một loạt công cụ ép buộc kinh tế khác ngày càng tinh vi và sẽ đóng vai trò nổi bật trong quan hệ Mỹ – Trung trong những năm tới, cho dù Mỹ và Trung Quốc có thực hiện đầy đủ thỏa thuận giai đoạn 1 và đạt được thỏa thuận thương mại giai đoạn 2 với phạm vi rộng hơn hay không. Các công cụ ép buộc kinh tế khác đó bao gồm kiểm soát xuất khẩu, hạn chế nhập khẩu vào Mỹ nhằm bảo vệ các chuỗi cung ứng của Mỹ, tăng cường giám sát đối với các dự án đầu tư của Trung Quốc vào Mỹ, tăng cường các biện pháp trừng phạt và các biện pháp thực thi pháp luật chống lại hành vi đánh cắp bản quyền sở hữu trí tuệ và các hoạt động khác của Trung Quốc tại Mỹ. Các biện pháp mở rộng này phục vụ cho nhiều mục tiêu chính sách của Mỹ, trong đó có các mục tiêu kinh tế, mục tiêu chính sách đối ngoại và mục tiêu duy trì ưu thế công nghệ của Mỹ.

Những thành công được ghi nhận của Mỹ trong việc sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế này là lẫn lộn. Mặc dù các mức thuế quan và các biện pháp khác đã thành công trong việc gây sức ép kinh tế vĩ mô đối với Trung Quốc, nhưng chúng không mang lại các nhượng bộ cơ bản từ phía Bắc Kinh. Tương tự, các biện pháp trừng phạt có mục tiêu và các biện pháp thực thi pháp luật cũng có tác động về kinh tế đối với một số công ty Trung Quốc, nhưng các công ty Trung Quốc khác đã cho thấy khả năng vượt qua được sự ép buộc kinh tế của Mỹ. Để có thể sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế một cách hiệu quả nhằm buộc Trung Quốc thay đổi chính sách, Mỹ cần kết hợp tốt hơn các biện pháp ép buộc của mình với nhau và với các chính sách khác, thể hiện rõ ràng hơn các ý định và dấu hiệu leo thang, đánh giá nghiêm khắc hơn các tác động và phí tổn, đồng thời kêu gọi sự ủng hộ và phối hợp hành động của các đồng minh.

Về phần mình, Trung Quốc dường như nhận thấy cần phải cân bằng giữa hạn chế quan hệ kinh tế với các đối tác nước ngoài trong một số lĩnh vực và duy trì chúng ở các lĩnh vực khác. Trung Quốc đã tìm cách tách biệt một số lĩnh vực kinh tế nhất định, đặc biệt là ngành sản xuất công nghệ cao, khỏi Mỹ và đầu tư mạnh vào việc phát triển năng lực trong nước. Trong các lĩnh vực khác mà Trung Quốc phải dựa vào các đối tác nước ngoài về công nghệ, quyền sở hữu trí tuệ hoặc chế tạo, hoặc những lĩnh vực mà Trung Quốc dường như không quá quan tâm đến các rào cản thương mại, Bắc Kinh đã tìm cách duy trì dòng chảy thương mại và đầu tư một cách suôn sẻ. Về phần Mỹ, đây là một môi trường chính sách năng động.

Trong khi đó, Trung Quốc đã và đang ngày càng sử dụng biện pháp ép buộc kinh tế chống lại Mỹ và các đồng minh của nước này. Mặc dù Trung Quốc nhìn chung đã kiềm chế không sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế trực tiếp chống lại Mỹ và các mục tiêu liên quan đến Mỹ, nhưng nước này ngày càng nhắm mục tiêu vào các đồng minh, những nước đang ủng hộ các ưu tiên chính sách của Mỹ. Chẳng hạn, Trung Quốc đã áp đặt các hạn chế thương mại đối với Canada sau khi nước này bắt giữ Giám đốc tài chính Huawei Mạnh Vãn Châu năm 2018, và đối với Australia trong năm 2019 để phản ứng lại trước những căng thẳng gia tăng về một số vấn đề, trong đó có quyết định của Australia về việc cấm Huawei tham gia mạng viễn thông 5G của nước này. Trung Quốc cũng đã đe dọa áp dụng các biện pháp ép buộc kinh tế, chẳng hạn như bằng cách làm suy yếu các mối quan hệ kinh tế và thương mại, đối với những nước đang xem xét liệu có nên cấm Huawei tham gia mạng 5G của họ hay không. Các biện pháp ép buộc kinh tế của Trung Quốc ngày càng nhắm vào các công ty và cá nhân, không chỉ là các quốc gia. Một ví dụ cho điều này là việc ngừng phát sóng các trận đấu của Giải bóng rổ nhà nghề Mỹ (NBA) tại Trung Quốc năm 2019 sau khi thành viên của một đội bóng nổi tiếng chỉ trích chính sách của Trung Quốc ở Hong Kong.

Cho đến nay, thành tích về sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế của Trung Quốc là lẫn lộn. Các biện pháp này đã khiến một số đối tượng bị nhắm mục tiêu phải thay đổi các chính sách của họ để ngả theo hướng có lợi cho Bắc Kinh, và trong các trường hợp khác, các mục tiêu bị ép buộc kinh tế đã tỏ ra tương đối vững vàng. Rõ ràng, Bắc Kinh đang đổi mới nhanh chóng, thử nghiệm các nguồn lợi thế đòn bẩy cũng như các phương thức ép buộc kinh tế khác nhau, và học hỏi qua từng trường hợp. Với ngày càng nhiều trường hợp bị Trung Quốc áp đặt các biện pháp ép buộc kinh tế, Mỹ cần đánh giá một cách có hệ thống các điểm yếu của mình và phát triển một loạt phản ứng chính sách nhất quán.

Báo cáo này đưa ra một số khuyến nghị chính cho các nhà hoạch định chính sách Mỹ trong nhánh hành pháp, Quốc hội và khu vực tư nhân. Ở cấp độ cơ bản, Mỹ cần đảm bảo rằng mình đang tiến hành các dự án đầu tư chủ chốt ở trong nước nhằm duy trì ưu thế cạnh tranh của Mỹ. Tuy nhiên, Mỹ cũng cần tăng cường bộ công cụ ép buộc kinh tế của chính mình, bằng việc cải thiện các đánh giá về những điểm dễ bị tổn thương của Mỹ trước sự ép buộc kinh tế của Trung Quốc cũng như đánh giá tác động của các biện pháp mà Mỹ đưa ra, tuyên bố rõ ràng hơn các mục tiêu của Mỹ, phát tín hiệu cho cả Trung Quốc và các đồng minh về các chính sách của Mỹ. Mỹ cần tăng cường những thể chế chính phủ đang góp phần phát triển và triển khai các biện pháp ép buộc kinh tế, đồng thời tiếp tục hiện đại hóa bộ công cụ mà các nhà hoạch định chính sách đã có sẵn trong tay. Cuối cùng, Mỹ cần tăng cường hợp tác với các đồng minh và khu vực tư nhân của nước này, vốn đóng vai trò thiết yếu đối với sự thành công dài hạn của các biện pháp ép buộc kinh tế chống lại Trung Quốc.

II. Giới thiệu

Những luận điểm chính

+ Cả Trung Quốc và Mỹ đều sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế làm các công cụ trọng tâm trong chính sách đối ngoại, và các biện pháp này đóng vai trò ngày càng quan trọng trong quan hệ song phương Mỹ – Trung.

+ Các biện pháp ép buộc kinh tế của Mỹ nhằm vào Trung Quốc không chỉ gồm các mức thuế quan mà Tổng thống Donald Trump áp cho khoảng 2/3 lượng hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc, mà còn bao gồm một loạt các biện pháp kiểm soát xuất khẩu, hạn chế nhập khẩu, giới hạn đầu tư và các biện pháp có mục tiêu khác nhằm vào các công ty đơn lẻ.

+ Các biện pháp ép buộc kinh tế có khả năng tác động mạnh đến quan hệ kinh tế và chiến lượng song phương, cho dù hai nước đã ký kết thỏa thậun thương mại Mỹ – Trung giai đoạn 1.