Luật Đất đai năm 2024: Vài suy nghĩ đối với quy định về giá đất

Sau quá trình xây dựng công phu, Luật Đất đai (sửa đổi) cuối cùng cũng đã được Quốc hội thông qua, tạo kỳ vọng tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn quản lý đất đai, giúp khơi thông nguồn lực phát triển đặc biệt quan trọng này. Mặc dù vậy, đối với các quy định về giá đất, người viết vẫn còn vài băn khoăn về tính hợp lý và khả thi trong quá trình thi hành pháp luật.

Liên quan đến các định hướng hoàn thiện cơ chế xác định giá đất, Nghị quyết số 18-NQ/TW đã xác định những mục tiêu chính sách rất cụ thể: “Bỏ khung giá đất. Có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường, quy định chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của cơ quan có nhiệm vụ xác định giá đất. Trung ương xây dựng tiêu chí và quy trình kiểm tra, giám sát các địa phương trong việc xây dựng bảng giá đất. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện giá đất. Có cơ chế hữu hiệu để nâng cao chất lượng công tác định giá đất, bảo đảm tính độc lập của hội đồng thẩm định giá đất, năng lực của tổ chức tư vấn xác định giá đất, năng lực và đạo đức của các định giá viên…”.

Theo đó, Luật Đất đai năm 2024 đã cơ bản thể chế được một số nội dung quan trọng như bỏ khung giá đất; quy định cụ thể các phương pháp định giá đất và trường hợp áp dụng các phương pháp nhằm đảm bảo giá đất được xác định trên nền tảng nguyên tắc thị trường. Tuy nhiên, nhìn chung tại Mục 2 (từ Điều 158 đến Điều 162), người viết vẫn còn vài băn khoăn về nội dung giá đất.

Căn cứ xác định giá đất

Căn cứ xác định giá đất được Luật Đất đai năm 2024 quy định tại khoản 2 Điều 158, bao gồm 5 căn cứ: 1) Mục đích sử dụng đất được đưa ra định giá; 2) Thời hạn sử dụng đất. Đối với đất nông nghiệp đã được Nhà nước giao cho hộ gia đình, cá nhân theo hạn mức giao đất nông nghiệp, đất nông nghiệp trong hạn mức nhận chuyển quyền thì không căn cứ vào thời hạn sử dụng đất; 3) Thông tin đầu vào để xác định giá đất theo các phương pháp định giá đất; 4) Yếu tố khác ảnh hưởng đến giá đất; 5) Quy định của pháp luật có liên quan tại thời điểm định giá.

Như vậy, nếu so với Luật Đất đai năm 2013, Luật Đất đai năm 2024 đã bỏ 2 căn cứ tại điểm c và điểm d khoản 1 Điều 112 là: (1) Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất; và (2) cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau.

Đối với căn cứ phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường, trong quá trình áp dụng Luật Đất đai năm 2013 cho thấy, quy định rất định tính này đã gây ra nhiều vướng mắc cho các cơ quan thực thi vì không thể xác định, lượng hóa được thế nào là “phù hợp”; đặc biệt, trong bối cảnh cơ sở dữ liệu về giá đất giao dịch thực tế trên thị trường chưa hoàn thiện, chưa có cơ chế kiểm soát hữu hiệu tình trạng giao dịch “2 giá”… Việc tham chiếu giá đất thị trường cũng thiếu độ tin cậy và chính xác. Hơn nữa, việc xác định giá đất phù hợp với giá thị trường là định hướng chính trị được đề ra. Do đó, dưới góc độ quy định pháp luật, việc cần làm là thể chế nguyên tắc này thể nào để giá đất sát với giá thị trường, chứ không cần lập lại nguyên tắc mà thiếu những quy định chi tiết, cụ thể triển khai.

Bên cạnh đó, đối với căn cứ “cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau”, càng cho thấy sự bất cập, thiếu hợp lý. Bởi lẽ, đất đai là tính đặc thù rất cao, rất nhiều yếu tố có thể ảnh hưởng đến giá đất chứ không chỉ mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi và thu nhập từ việc sử dụng đất.

Tuy nhiên, nhìn nhận thẳng thắn, 5 căn cứ mới tại Luật Đất đai năm 2024 vẫn còn một số vấn đề cần được bàn luận để làm rõ thêm:

Thứ nhất, đối với căn cứ “mục đích sử dụng đất được đưa ra định giá”. Theo quy định tại điểm c khoản 5 Điều 158 quy định về phương pháp thặng dư thì phương pháp này được định giá trên cơ sở sử dụng đất có hiệu quả cao nhất theo quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chi tiết xây dựng. Như vậy, nếu áp dụng phương pháp này trong định giá đất, việc căn cứ theo mục đích sử dụng đất định giá sẽ không phù hợp trong trường hợp thửa đất/khu đất được chuyển mục đích sử dụng đất để sử dụng đạt hiệu quả cao nhất.

Thứ hai, đối với căn cứ “thời hạn sử dụng đất”. Theo quy định hiện hành hướng dẫn về giá đất tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP và Thông tư số 36/2014/ TT-BTNMT thì yếu tố thời hạn sử dụng đất có tác động thế nào đối với kết quả định giá đất vẫn chưa được làm rõ. Theo đó, thực tiễn xác định giá đất cụ thể trong thời gian qua cũng không chịu sự chi phối của yếu tố thời hạn sử dụng đất. Đặc biệt, đối với đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân sử dụng khi Nhà nước xác định giá đất tính tiền bồi thường thì hầu hết bỏ qua yếu tố thời hạn sử dụng đất mà chỉ căn cứ vào loại đất và vị trí đất. Do đó, Luật Đất đai năm 2024 đã bổ sung quy định: “Đối với đất nông nghiệp đã được Nhà nước giao cho hộ gia đình, cá nhân theo hạn mức giao đất nông nghiệp, đất nông nghiệp trong hạn mức nhận chuyển quyền thì không căn cứ vào thời hạn sử dụng đất”. Tuy nhiên, đối với những trường hợp khác, yếu tố “thời hạn sử dụng đất” có ảnh hưởng thế nào đối với kết quả định giá cần tiếp tục được Chính phủ quy định chi tiết. Trong đó, cần đặc biệt quan tâm đối với một số loại đất có thời hạn sử dụng lâu dài như đất ở thì yếu tố này sẽ tác động ra sao?

Thứ ba, đối với căn cứ “thông tin đầu vào để xác định giá đất theo các phương pháp định giá đất”, nếu dựa vào quy định về các phương pháp định giá đất tại khoản 5 Điều 158 thì bao gồm một số thông tin đầu vào sau: giá đất đã chuyển nhượng trên thị trường, đã trúng đấu giá quyền sử dụng đất (phương pháp so sánh); thu nhập từ việc sử dụng đất (phương pháp thu nhập); doanh thu và tổng chi phí phát triển ước tính từ việc sử dụng đất (phương pháp thặng dư); hệ số điều chỉnh giá đất dựa trên so sánh giá đất trong bảng giá đất với giá thị trường (phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất).

- Đối với giá đất đã chuyển nhượng trên thị trường, theo quy định hiện hành, giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất làm căn cứ tính thuế là giá ghi trên hợp đồng. Tuy nhiên, trường hợp trên hợp đồng không ghi giá đất hoặc giá trên hợp đồng thấp hơn giá trong bảng giá đất thì giá chuyển nhượng là giá trong bảng giá. Điều này làm phát sinh hiện tượng “giao dịch 2 giá”, giá đất ghi trên hợp đồng thường chỉ là giá ảo và thấp hơn nhiều so với giá chuyển nhượng thật. Thực tế này đã gây ra không ít khó khăn cho các cơ quan, tổ chức khi thu thập thông tin phục vụ định giá đất, xây dựng cơ sở dữ liệu về đất đai. Từ đó, gây ảnh hưởng đến kết quả của quá trình xác định giá đất. Để khắc phục bất cập này, Luật Đất đai năm 2024 đã sửa đổi quy định theo hướng giá làm căn cứ tính thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất chỉ là giá trong bảng giá đất. Qua đó, kỳ vọng giúp cho các cá nhân mạnh dạn ghi đúng giá giao dịch thực tế trên hợp đồng.

- Đối với giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất. Theo quy định tại khoản 4 Điều 125 cho thấy, các điều kiện trong trường hợp cá nhân tham gia đấu giá quyền sử dụng đất, đặc biệt là tham gia đấu giá đất ở vẫn chưa chặt chẽ. Theo đó, cá nhân muốn tham gia đấu giá đất chỉ cần đáp ứng 2 điều kiện rất cơ bản: thuộc đối tượng được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và các điều kiện khác theo quy định của pháp luật về đấu giá tài sản. Như vậy, Luật Đất đai năm 2024 đã bỏ qua tiêu chí rất quan trọng là chứng minh nhu cầu sử dụng đất. Tiêu chí này đặc biệt quan trọng đối với trường hợp đấu giá đất ở. Bởi lẽ, trong thời gian qua, việc không quy định phải chứng minh nhu cầu sử dụng đất là điều kiện bắt buộc để tham gia đấu giá đã dẫn đến tình trạng nhiều đối tượng trúng đấu giá rồi chuyển nhượng lại ngay cho người khác để hưởng chênh lệch hoặc đầu cơ đất đai. Tình trạng đầu cơ, “lướt sóng” như vậy là một trong những nguyên nhân chính gây nên tình trạng “sốt đất”, làm ảnh hưởng đến mặt bằng giá đất thị trường, tác động mạnh mẽ đến giá trị tham chiếu khi tiến hành định giá đất.

- Đối với thu nhập từ việc sử dụng đất. Thực tế cho thấy, việc xác định chính xác tổng thu nhập từ việc sử dụng đất của thửa đất/khu đất trong từng năm và phải dự đoán thu nhập trong toàn bộ thời gian kinh tế còn lại của thửa đất là công việc rất khó khăn, đặc biệt đối với những quốc gia nền kinh tế thị trường chưa phát triển như ở Việt Nam.

- Đối với doanh thu và tổng chi phí phát triển ước tính. Cả 2 yếu tố này đều xây dựng trên phương án chi phí giả định. Tuy nhiên, như đã đề cập, trong bối cảnh cơ sở dữ liệu về giá đất, cũng như thông tin giao dịch còn thiếu công khai, minh bạch; thị trường bất động sản thiếu tính ổn định và dễ bị chi phối bởi nhiều yếu tố bất thường, việc thu thập các thông tin để ước tính các chi phí thường thiếu tính chính xác, đặc biệt là tại một số khu vực chưa phát triển, thiếu các thông tin giao dịch. Thực tiễn cho thấy, trong thời gian xây dựng giá đất đến khi giao đất, các chi phí ước tính chủ yếu như chi phí suất đầu tư, chi phí đền bù thường có sự biến động rất lớn. Bên cạnh đó, cách xác định này cũng phụ thuộc nhiều vào ý chí chủ quan của người tính toán, đã tác động, làm thay đổi giá đất được định giá. Theo đó, nếu chi phí giả định được xác định quá cao, sẽ ảnh hưởng đến thu hút đầu tư; xác định quá thấp sẽ gây thất thoát ngân sách.

- Đối với hệ số điều chỉnh giá. Việc xác định hệ số điều chỉnh giá đất dựa trên so sánh giữa giá đất trên bảng giá đất và giá đất thị trường. Như vậy, giá đất thị trường này nên được hiểu như thế nào, trong khi các quy định trước đây là “giá đất phổ biến trên thị trường”? Ngoài ra, trên thực tế, có một số loại đất không có thông tin giao dịch trên thị trường như đất sản xuất, đất kinh doanh, dịch vụ (không phải là đất ở) thì việc so sánh này được thực hiện như thế nào?

Thứ tư, đối với căn cứ “yếu tố khác ảnh hưởng đến giá đất”. Việc bổ sung quy định này có thể được hiểu là quy định dự phòng nhằm tránh bỏ sót các yếu tố ảnh hưởng đến giá đất, bảo đảm kết quả định giá đất phản ánh chính xác giá trị của đất nhất có thể. Tuy nhiên, các “yếu tố khác” này, nếu không được xác định cụ thể, rất dễ gây ra vướng mắc, khó khăn trong thực tế triển khai. Do đó, trong Nghị định quy định về giá đất, cần liệt kê cụ thể những yếu tố này để tạo thuận lợi cho các địa phương dễ dàng thực hiện.

Thứ năm, đối với căn cứ “quy định của pháp luật có liên quan tại thời điểm định giá”. Thật ra đây là quy định có cũng được, không có cũng không sao. Bởi lẽ, quá trình định giá đất của các cơ quan, tổ chức định giá đều cần phải dựa trên các quy định của pháp luật để thực hiện.

Thẩm quyền, quy trình định giá

Nghị quyết số 18-NQ/TW yêu cầu cần bảo đảm tính độc lập của hội đồng thẩm định giá đất. Tuy nhiên, xem xét tổng thể về thẩm quyền và quy trình định giá đất từ Điều 159 đến Điều 161 cho thấy, thẩm quyền và khả năng chi phối giá đất của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh/cấp huyện, đặc biệt là cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh/cấp huyện rất lớn.

Điển hình như đối với quy trình xác định giá đất cụ thể, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh/cấp huyện vừa có quyền quyết định giá đất cụ thể, lại vừa là Chủ tịch Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể và cũng đồng thời là người có thể thay mặt Ủy ban nhân dân cấp tỉnh/cấp huyện ký quyết định thành lập Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể. Qua đó cho thấy, yêu cầu về việc bảo đảm tính độc lập của hội đồng thẩm định giá đất chưa được thể chế đầy đủ.

Tuy nhiên, nhìn ngược lại thì quy định này vẫn có “điểm sáng” là đã phân quyền và cá thể hóa trách nhiệm của cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh/cấp huyện trong việc quyết định giá đất. Điều này vừa giúp việc phê duyệt giá đất được diễn ra nhanh chóng thay vì phải lấy ý kiến tập thể các thành viên của Ủy ban nhân dân. Điều này vừa giúp thúc đẩy tiến độ định giá đất, tháo gỡ khó khăn cho hàng trăm dự án bất động sản trên cả nước hiện đang phải “chờ” thủ tục định giá. Đồng thời, quy định này lại vừa giúp minh định rõ được trách nhiệm của cá nhân nếu có sai phạm xảy ra, khắc phục tình trạng núp bóng “trách nhiệm tập thể” để trốn tránh trách nhiệm trong công tác quản lý đất đai.

Bên cạnh đó, đối với nội dung thẩm định giá đất, khoản 5 Điều 161 quy định: Nội dung thẩm định của Hội đồng thẩm định bảng giá đất, Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể bao gồm: việc tuân thủ nguyên tắc, phương pháp định giá đất, trình tự, thủ tục định giá đất, kết quả thu thập thông tin. Có thể hiểu, Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể không có thẩm quyền xem xét tính hợp lý của kết quả định giá đất. Như vậy, khi quyết định giá đất, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh/cấp huyện sẽ dựa vào những căn cứ nào để xem xét quyết định sự phù hợp của giá đất cụ thể đối với giá đất giao dịch trên thị trường?

Giá đất là nội dung quan trọng, mang tính quyết định đối với việc khai thác nguồn lực đất đai. Những quy định về giá đất từ Điều 158 đến Điều 160 đều được Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết. Do đó, chất lượng Nghị định quy định chi tiết nội dung về giá đất cần phải thật cụ thể, rõ ràng và tường minh để các địa phương có thể dễ dàng và mạnh dạn triển khai thực hiện, tránh phát sinh những vướng mắc, giúp nguồn lực đất đai thực sự được khơi thông cho quá trình phát triển của đất nước trong giai đoạn mới.