Sửa toàn diện Luật Dầu khí để phát triển công nghiệp dầu khí trong bối cảnh mới

Sau gần 30 năm ra đời nhằm tạo điều kiện cho ngành dầu khí phát triển, Luật Dầu khí hiện hành đang tạo ra những bất cập trong hoạt động dầu khí.

Vì vậy, việc sớm sửa đổi toàn diện Luật Dầu khí phù hợp với thông lệ quốc tế và chiến lược phát triển năng lượng của Việt Nam trong tình hình mới sẽ là đòn bẩy quan trọng giúp ngành công nghiệp đặc thù này phát triển bền vững, tiếp tục đóng góp quan trọng cho nền kinh tế.

Là doanh nghiệp đang điều hành dự án dầu khí Sư Tử Trắng, ông Nguyễn Văn Quế, Tổng giám đốc Công ty liên doanh Cửu Long (Cửu Long JOC) cho biết, sự chồng chéo trong các luật hiện hành như Luật Dầu khí, Luật Đầu tư công… đang tạo ra những rào cản cho doanh nghiệp trong triển khai các dự án khâu đầu (tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí).

Một ví dụ điển hỉnh chính là mỏ dầu khí Sư Tử Trắng được phát hiện năm 2005 (thăm dò, thẩm lượng mất hàng trăm triệu USD) phải mất 7 năm bàn bạc phương án để phát triển mỏ. Tuy nhiên, để phát triển được một mỏ khí thì còn liên quan rất nhiều đến các cam kết ở khâu sau. Với đặc thù mỏ Sư Tử Trắng có thể mang lại lợi ích trước cho các nhà đầu tư trước cả khi có cam kết quyền lợi với các nhà đầu tư khi dòng khí khai thác được đưa vào bờ. Vì vậy, các bên đã nhất trí đưa ra phương án khai thác thử ban đầu với chi phí khoảng 200 triệu USD vào năm 2012. Vì vậy, Tổng Công ty Thăm dò và Khai thác Dầu khí (PVEP) đã quyết định đầu tư “năm ăn năm thua” cho khai thác thử mỏ Sử Tử Trắng.

“Rất may vào thời điểm năm 2012, Dự án chưa bị điều chỉnh bởi Luật Đầu tư công nên nếu dự án khai thác thử khí ở Sư Tử Trắng thất bại thì vẫn có mỏ dầu trong cùng lô dầu khí gánh lỗ”, ông Quế cho biết.

Nhờ thành công của giai đoạn khai thác thử, năm 2014, các bên nhất trí triển khai phương án phát triển giai đoạn 1 với chi phí khoảng 800 triệu USD, sử dụng công nghệ bơm ép khí vào vỉa. Đây là công nghệ lần đầu tiên được Cửu Long JOC và các bên áp dụng tại châu Á. Với quyết tâm cao của Chính phủ, tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN), Tổng công ty Thăm dò và Khai thác dầu khí (PVEP), Công ty liên doanh điều hành Cửu Long (Cửu Long JOC) đã thực hiện thành công, mang lại hiệu quả 7 tỷ USD. Quan trọng hơn, PVEP, Cửu Long JOC quyết tâm phát triển toàn bộ mỏ khí Sử Tử Trắng để đưa khí vào bờ.

“Nếu năm 2014 đã có Luật Đầu tư công liên quan đến bảo toàn vốn, không ai dám quyết và chắc chắn không thể có thành công ngày hôm nay của mỏ Sư Tử Trắng. Vì vậy, trong Luật Dầu khí mới cần có sự thay đổi liên quan đến quy định bảo toàn vốn với các dự án nhiều rủi ro như khoan thăm dò khai thác dầu khí thì doanh nghiệp, nhất là các doanh nghiệp nước ngoài mới dám tham gia triển khai dự án nhiều rủi ro”, ông Quế cho biết.

Cũng theo ông Quế, vào năm 2018, một giếng khoan của mỏ Sư Tử Trắng bị hỏng và để sửa giếng này cần chi phí lớn. Theo đó, áp suất miệng giếng này tăng cao có thể dẫn tới nguy cơ mất an toàn khai thác toàn bộ mỏ dầu khí. Cửu Long JOC đã tổ chức rất nhiều hội thảo về việc sửa giếng khoan này và quyết định phải thuê giàn khoan và dịch vụ kèm theo để sửa giếng khoan. Cửu Long JOC đã trình phương án lên PVN, các bộ liên quan, Văn phòng Chính phủ. Trong khi tình thế rất cấp bách nhưng Bộ Tài chính yêu cầu Cửu Long JOC phải kiểm điểm nguyên nhân giếng khoan bị hỏng rồi mới phê duyệt. Cuối cùng sau nhiều tháng trình đề xuất lên các cấp, Thủ tướng Chính phủ đồng ý cho sửa giếng khoan này nhưng PVN phải chịu trách nhiệm về hiệu quả giếng khoan. “Nếu chúng tôi sợ trách nhiệm mà không sửa thì áp suất miệng giếng tiếp tục tăng, do đó có thể dẫn thảm họa, còn sửa cũng không dám chắc có thành công hay không?”, ông Quế chia sẻ.

Với các nhà đầu tư nước ngoài, trong tình huống “nghìn cân treo sợi tóc” như vậy, doanh nghiệp chỉ cần bám đúng vào Luật Dầu khí để thực hiện, không phải lo trách nhiệm nếu thất bại. Tuy nhiên, Cửu Long JOC vẫn quyết tâm sửa và may mắn là thành công. Nhờ vậy, giếng này hoạt động ổn định, hiệu quả từ năm 2018 đến nay.

Và đây cũng là lý do mà Cửu Long JOC đã đề xuất sửa điều 47 của Luật Dầu khí về lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch phát triển mỏ dầu khí, trong đó có điều chỉnh vị trí, số lượng, công năng/thiết kế giếng khoan để gia tăng sản lượng, trữ lượng về công năng sửa chữa. Tuy nhiên, thời gian bị kéo dài và hàm chứa nhiều rủi ro, ông Quế cho biết.

Đồng quan điểm này, ông Trịnh Việt Thắng - Thành viên Hội đồng thành viên PVEP cho biết, PVEP đang điều hành 35 hợp đồng dầu khí nhưng cho đến nay các hợp đồng này đều sắp hết hạn. Thực tế là từ năm 2007 - 2015, PVEP triển khai được 26 dự án dầu khí. Tuy nhiên khi Luật Đầu tư công có hiệu lực vào năm 2016, PVEP chỉ còn 2 dự án mới được ký là: Hợp đồng dầu khí lô 16-1/15 và 15-2/17 ký 2016 tìm kiếm thăm dò tại bể Cửu Long.

Một trong những lý do khiến các dự án dầu khí khó ký mới và phát triển là do các ưu đãi đầu tư của Việt Nam mới liên quan đến vùng khai thác, chưa liên quan đến quy mô khai thác như các ưu đãi mà nhiều nước trên thế giới đang thực thi.

Bên cạnh đó, do các dự án dầu khí đang chịu sự điều chỉnh của nhiều luật hiện hành như Luật Dầu khí, Luật Đầu tư công nên với doanh nghiệp 100% vốn nhà nước như PVEP thì tất cả các dự nhóm B (có quy mô từ 120 tỷ đồng đến dưới 2.300 tỷ đồng) đều phải trình nhiều cấp thông qua, tốn khá nhiều thời gian, thậm chí bị vướng.

Trong khi đó, các nhà đầu tư nước ngoài đang triển khai dự án dầu khí tại Việt Nam chỉ cần tuân thủ Luật Dầu khí của Việt Nam. Vì vậy, trong cùng một dự án dầu khí do PVN, PVEP và ExxonMobile đang triển khai như dự án Cá Voi Xanh, tiến độ triển khai cũng gặp nhiều vướng mắc. Vì vậy, việc sớm sửa đổi Luật Dầu khí để tránh sự chồng chéo luật cũng như xây dựng những ưu đãi phù hợp với thực tế mỏ dầu khí tại Việt Nam là rất cần thiết để ngành dầu khí có thể hoạt động minh bạch, không bị tụt hậu so với nước ngoài.

Theo Phó Tổng Giám đốc PVEP Hoàng Ngọc Trung, hiện nay Chính phủ đã cho mở rộng phạm vi của hợp đồng dự án Cá Voi Xanh, bao gồm cả phần dự án ở ngoài biển và trên bờ. Tuy nhiên, dự án gặp khó khăn trong triển khai do một số bộ, ngành cho rằng phần dự án trên bờ phải tuân thủ các luật khác. Đây chính là những rào cản với doanh nghiệp để thúc đẩy tiến độ dự án, đáp ứng nhu cầu khí rất cao cho phát điện, sản xuất phân đạm và nguyên nhiên liệu đầu vào cho các ngành công nghiệp khác.

Ngoài ra, PVEP hiện nay cũng gặp khó khăn trong tìm kiếm thăm do cơ chế tài chính và xử lý rủi ro chưa có để doanh nghiệp có thể gia tăng trữ lượng, góp phần tăng sản lượng khai thác, ông Trung cho hay.

Tại tọa đàm “Sửa đổi Luật dầu khí nhằm thúc đẩy phát triển công nghiệp dầu khí” chiều 5/8 tại Vũng Tàu, Phó Tổng Giám đốc PVN Đỗ Chí Thanh đã đề nghị các bên tập trung cho ý kiến về các chính sách ưu đãi để khôi phục lại tính hấp dẫn trong môi trường đầu tư lĩnh vực dầu khí cũng như cụ thể hóa các quyền và nghĩa vụ của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực dầu khí. Việc đóng góp ý kiến này nhằm góp phần hoàn thiện Luật Dầu khí (sửa đổi) với nguyên tắc xuyên suốt mà Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ đã nhấn mạnh là: “Xây dựng Luật Dầu khí để phát triển ngành dầu khí với mục tiêu phát triển kinh tế nhưng gắn chặt với bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của Việt Nam trên biển, phù hợp với luật pháp quốc tế; bảo đảm an toàn cho người, tài sản, lợi ích chính đáng của nhà đầu tư khi tham gia điều tra cơ bản và hoạt động dầu khí trên cơ sở tôn trọng độc lập chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, an ninh quốc gia của Việt Nam và tuân thủ pháp luật Việt Nam”.

Theo ông Nguyễn Quốc Thập, Chủ tịch Hội Dầu khí Việt Nam, từ năm 2015 đến nay, số lượng hợp đồng dầu khí được ký mới “đếm trên đầu ngón tay”. Bên cạnh đó, mặc dù sản lượng khai thác dầu khí sụt giảm mạnh nhưng PVN lại không thể đưa các mỏ nhỏ, xa bờ, cận biện vào khai thác do không có cơ chế ưu đãi đúng mức. Cùng đó, các dự án khí như dự án khí Lô B cũng khó đẩy nhanh tiến độ triển khai do cơ chế cũ “trói buộc”.

Vì vậy, Luật Dầu khí lần này cần sửa đổi toàn diện, không nên để là Luật Dầu khí sửa đổi nữa mà cần xây dựng thành Luật dầu khí mới năm 2022 nhằm đáp ứng nhu cầu thực tế hiện nay. Theo đó, Luật dầu khí mới năm 2022 đã bao gồm hệ thống các ưu đãi cụ thể nhưng đó mới là các ưu đãi trong trường hợp dự án triển khai ổn định, còn chưa đáp ứng được với các phát sinh động trong quá trình triển khai thực tế. Vì vậy, Luật Dầu khí mới cần phải bổ sung thêm là các ưu đãi cần áp dụng cho các hợp đồng dầu khí sửa đổi, phòng khi các rủi ro phát sinh thì các nhà đầu tư có quyền thay đổi các điều khoản chi tiết hợp đồng.

Thực tế là các dự án dầu khí hiện nay triển khai tại Việt Nam có thể sử dụng vốn thuần tuý của nhà đầu tư nước ngoài, hoặc vốn hỗn hợp của nhà đầu tư nước ngoài và trong nước như PVN và PVEP. Bên cạnh đó, nhiều dự án dầu khí triển khai tại các vùng nhạy cảm nên trong nhiều trường hợp không thể đấu thầu quốc tế công khai. Tuy nhiên, những đặc thù này chưa thể hiện trong Luật Dầu khí. Ngoài ra, các dự án dầu khí thường triển khai xa bờ và cần rất nhiều các vật tư, dịch vụ dầu khí đi kèm nên trong một số trường hợp có thể phát sinh chi phí khi mất thời gian chờ cung cấp. Tất cả những đặc thù này cần phải phản ánh rõ trong Luật Dầu khí mới để tăng tính hấp dẫn cho nhà đầu tư nước ngoài, ông Thập chỉ rõ.

Về phía doanh nghiệp, Phó Tổng Giám đốc PVEP Hoàng Ngọc Trung đề xuất, Luật Dầu khí mới lần này cần tập trung làm rõ và chi tiết thủ tục trình tự đầu tư các dự án dầu khí; cơ chế ưu đãi thu hút đầu tư cho triển khai dự án; cơ chế tài chính phù hợp để giải quyết các vấn đề rủi ro của các dự án dầu khí với xác suất thành công bình quân trên thế giới chỉ ở mức 15 - 20%. Bên cạnh đó, Luật Dầu khí ban hành cần sớm đưa vào cuộc sống, thậm chí cần bao gồm các nội dung chi tiết để không cần các văn bản hướng dẫn dưới luật. Đặc biệt, Luật Dầu khí cần có các hình thức mới về hợp đồng dầu khí, không nên bó buộc ở hợp đồng mẫu để tăng tính hấp dẫn trong đầu tư. Ngoài ra, với các hợp đồng dầu khí chuẩn bị hết hiệu lực nhưng vẫn còn tiềm năng phát triển, Luật Dầu khí cần có các quy định chi tiết về đầu tư để có thể duy trì sản lượng khai thác, góp phần gia tăng hệ số thu hồi dầu.

Nếu Luật Dầu khí mới được ban hành thì đây sẽ là động lực quan trọng, hành lang pháp lý cần thiết để PVEP có thể triển khai ngay 5 hợp đồng dầu khí mới và gia tăng trữ lượng để phục vụ khai thác dầu khí, ông Trung khẳng định.

Ghi nhận các kiến nghị của các đại diện ngành dầu khí, ông Phan Đức Hiếu, Uỷ viên thường trực Uỷ ban Kinh tế Quốc hội cho biết từ năm 2008 đến nay, thực tiễn hoạt động dầu khí đã có sự thay đổi rất lớn. Trong khi đó, Luật Dầu khí năm 1993 qua nhiều lần sửa đổi vẫn chưa thể đáp ứng các yêu cầu thực tiễn trong bối cảnh mới, vì vậy đang tạo ra khoảng trống pháp lý với ngành dầu khí. Đặc biệt, từ đó đến nay còn có hàng loạt luật mới ra đời có thể tạo ra những chồng lấn pháp lý đối với việc triển khai các dự án dầu khí. Ngoài ra, hoạt động dầu khí còn chịu sự chi phối rất nhiều và đặc thù của các thông lệ quốc tế về dầu khí cũng như có nhiều rủi ro khó lường. Vì vậy, Luật Dầu khí lần này cần tập trung nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động dầu khí và tăng tính hấp dẫn cho thu hút đầu tư vào lĩnh vực này.

Theo đó, Luật Dầu khí mới cần cần bổ sung khung thể chế suốt từ giai đoạn điều tra thăm dò cơ bản, khoan thăm dò phát hiện đến khai thác. Bên cạnh đó, Luật Dầu khí mới cần tương thích với các luật hiện hành khác, hay nói cách khác cần xây dựng hệ thống các thủ tục pháp lý theo chuỗi để tiết kiệm chi phí thời gian và tiền bạc. Cùng đó, Luật Dầu khí mới cần thiết kế quy trình đủ chi tiết vào trong chính Luật Dầu khí để chống xung đột với các luật khác cũng như không cần các văn bản hướng dẫn dưới luật để thực hiện.

Đặc biệt, Luật Dầu khí với các chính sách ưu đãi đầu tư với mức ưu đãi đã đủ hấp dẫn và cách ưu đãi đã đủ hấp dẫn chưa? ông Hiếu đặt vấn đề. Vì vậy, chính sách ưu đãi đầu tư cho dầu khí phải được tiếp cận đa chiều, không chỉ là ưu đãi trực tiếp mà cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh mới chính là ưu đãi thiết thực và công bằng nhất. Bên cạnh đó, Luật Dầu khí lần này cần xây dựng hệ thống ưu đãi đầu tư cạnh tranh, dài hạn, linh hoạt trên cơ sở hài hoà lợi ích và có thể tiếp cận theo từng dự án cụ thể, ông Hiếu chỉ rõ.

Cũng theo ông Hiếu, trong dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi lần này, Ban soạn thảo đã bổ sung một chương về điều tra dầu khí cơ bản, trong đó có nội dung nhà nước khuyến khích các tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động điều tra cơ bản trên cơ sở cấp một phần ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, do hoạt động điều tra dầu khí cơ bản hàm chứa nhiều rủi ro nên phải quy định rõ và cụ thể hơn các ưu đãi cho hoạt động này.

Một điểm quan trọng khác là Luật Dầu khí mới cần đa dạng hoá các biện pháp ưu đãi đầu tư (ưu đãi mở) thay vì chỉ đơn thuần là ưu đãi thuế suất chung như thuế thu nhập doanh nghiệp. Hiện thế giới phổ biến cơ chế ưu đãi đầu tư dựa trên chi phí. Cơ chế này vừa giúp nước chủ nhà thúc đẩy đầu tư vào những lĩnh vực mong muốn và đảm bảo quyền lợi cho nhà đầu tư. Bên cạnh đó, luật nên xây dựng các ưu đãi dựa trên nguyên tắc giảm trừ thuế dựa trên chi phí, tức là cho phép nhà đầu tư được giảm trừ thẳng vào khoản thuế phải nộp.

Ngoài ra, Luật dầu khí mới cũng cần xác định rõ các điều khoản để thực hiện luật nhằm bảo đảm quyền lợi cao nhất của nhà đầu tư, ông Hiếu nhấn mạnh.

Theo dự kiến, dự thảo Luật Dầu khí mới sẽ được trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét vào tháng 8 này và dự kiến Quốc hội sẽ thông qua vào tháng 10 tới.