Đầu tư theo đối tác công - tư: Cần có pháp luật minh bạch

Điểm nghẽn lớn nhất trong triển khai đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) ở Việt Nam là nhà đầu tư chưa đủ lòng tin vào cơ sở pháp lý.

Hiện nay, đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) được Nghị định 63/2018/NĐ-CP ngày 4/5/2018 điều chỉnh chưa bảo đảm đòi hỏi của nhà đầu tư trong nước và quốc tế về tính pháp lý theo hướng ổn định, công khai, minh bạch. Để khắc phục điều này, Chính phủ đã xây dựng Dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (Luật PPP), dự kiến được Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8 và biểu quyết tại Kỳ họp thứ 9.

Tạo niềm tin về pháp lý

Nhà đầu tư tham gia PPP rất thận trọng khi lựa chọn quốc gia để thực hiện dự án dựa trên cơ sở môi trường pháp lý ổn định, công khai, minh bạch, tìm được đối tác đáng tin cậy để ký hợp đồng dài hạn nhằm tối ưu hóa việc sử dụng vốn của Nhà nước và của nhà đầu tư.

Thiếu cơ chế bảo lãnh và chia sẻ rủi ro là nguyên nhân chính hạn chế sự hấp dẫn với các nhà đầu tư, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài. Đối với nhà đầu tư trong nước, Ngân hàng Nhà nước yêu cầu các tổ chức tín dụng kiểm soát chặt chẽ tín dụng đối với các dự án BOT, BT, vì bản thân các ngân hàng thương mại khi cho vay dài hạn cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro do trong khi năng lực tài chính của nhà đầu tư có hạn, tài sản đảm bảo là quyền thu phí với chính sách và hợp đồng thu phí hay thay đổi, thiếu đồng bộ (tính đến tháng 9/2019, có 30 dự án BOT có doanh thu không bảo đảm trả nợ cho ngân hàng).

Do vậy, Luật PPP phải quy định rõ ràng, minh bạch cơ chế bảo lãnh và chia sẻ rủi ro khi nhà đầu tư vay tín dụng ngân hàng: chủ đầu tư phải bố trí đủ vốn đối ứng, cơ quan nhà nước cam kết vốn hỗ trợ công trình, Bộ Giao thông - Vận tải và chính quyền địa phương phải bảo đảm hoạt động của các trạm thu phí và lộ trình tăng phí. Trong trường hợp nguồn thu phí của dự án không đạt được kết quả dự kiến, thì cơ quan nhà nước ký hợp đồng PPP phải có giải pháp hỗ trợ nhà đầu tư nhằm bảo đảm thu hồi vốn, trả nợ tín dụng và có lãi hợp lý.

Nhóm chuyên gia tư vấn của Hàn Quốc về Dự án “Hỗ trợ phát triển khung pháp lý về đầu tư PPP tại Việt Nam” kiến nghị: “Chính phủ hoặc chia sẻ rủi ro nhiều hơn với nhà đầu tư, hoặc đảm bảo lợi nhuận cao cho nhà đầu tư, nói cách khác là bảo lãnh dự án”.

Ủy ban Kinh tế của Quốc hội đã đề xuất nhiều mức lãi suất tín dụng: nhà đầu tư bảo đảm 50% vốn đối ứng, vay 50% của ngân hàng thì được hưởng lãi suất 6%/năm (Nhà nước cấp bù lãi suất); nếu nhà đầu tư chỉ bảo đảm 30% vốn đối ứng thì lãi suất tiền vay 9-11%/năm.

Có ý kiến không đồng tình với đề xuất trên vì cho rằng, thực chất của cơ chế này là cấp bù lãi suất đã được thực hiện trước đây, chưa giải quyết được vấn đề rủi ro tín dụng bắt nguồn từ rủi ro chính sách, làm cho thị trường tín dụng méo mó do nhiều lãi suất ưu đãi.

Về thủ tục đầu tư, cần phân biệt rõ, đối với vốn đối ứng của Nhà nước thì áp dụng thủ tục đầu tư công; đối với vốn của nhà đầu tư tư nhân thì áp dụng thủ tục đầu tư thông thường, không nên áp dụng chung thủ tục đầu tư đối với 2 loại vốn khác nhau, khó thu hút đầu tư tư nhân.

Đây là vấn đề có liên quan không những đến Luật PPP (dự thảo), mà còn các luật có liên quan. Ví dụ, Điều 3, khoản 8, Luật Đầu tư xuất phát từ góc nhìn của nhà đầu tư tư nhân để đưa ra định nghĩa về đầu tư PPP, thay cho định nghĩa trong Luật Đầu tư công năm 2014 được ban hành cùng thời điểm

Khuyết điểm này phần nào đã được khắc phục tại khoản 1, Điều 4, Dự thảo Luật PPP bằng việc dẫn chiếu đến khái niệm “hợp đồng nhượng quyền”. Tuy vậy, khoản 6, Điều 4 định nghĩa: “Hợp đồng nhượng quyền là văn bản, tài liệu được ký kết giữa cơ quan có thẩm quyền ký kết hợp đồng và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án, trong đó quy định chi tiết các điều khoản về mục tiêu, phạm vi, các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các bên trong việc thực hiện dự án, phân chia rủi ro, điều kiện thực hiện, vận hành dự án”; không phân biệt được bản chất của “nhượng quyền” trong đầu tư PPP và “nhượng quyền” thương mại thuần túy.

Quy định trên xuất hiện ở mọi dự án của Nhà nước, mọi dự án nhượng quyền thương mại. Hay nói cách khác, với định nghĩa này, rất khó phân biệt một dự án PPP với một dự án đầu tư công thuần túy, dự án mua sắm công theo hợp đồng EPC, dự án thuê ngoài dịch vụ tin học, dịch vụ dọn dẹp môi trường từ đối tác tư nhân, dự án cho thuê tài sản công...

Việc coi đầu tư PPP là một hoạt động “kinh doanh, thương mại” thể hiện ở Điều 112, Dự thảo Luật PPP sẽ dẫn tới các hệ quả sau:

Thứ nhất, bên đối tác tư nhân sẽ vin vào “bí mật kinh doanh, thương mại” để yêu cầu đóng dấu mật; ký các thỏa thuận bảo mật đối với dự án PPP. Điều này dẫn tới người dân, với tư cách là chủ thể đóng thuế, phí sử dụng dịch vụ công, lại bị gạt ra ngoài quá trình hình thành, đàm phán, thỏa thuận nội dung cụ thể của dự án; chỉ đến khi bị chặn lại thu phí thì mới biết được quyền lợi của mình bị ảnh hưởng như thế nào và dẫn đến tụ tập đông người để phản đối, đẩy ba bên Nhà nước, nhà đầu tư, người sử dụng dịch vụ vào trạng thái bế tắc.

Thứ hai, do không xuất phát từ bổn phận cung cấp dịch vụ công của dự án PPP, nên pháp luật về PPP chưa lưu ý ban hành các danh mục, phân loại dự án, xây dựng tiêu chí tối thiểu mà mỗi dự án PPP phải đạt được trong việc cung cấp dịch vụ công, ví dụ số lượng rác thải được xử lý theo công nghệ kỳ vọng, chất lượng nước sau xử lý...

Thứ ba, nếu xuất phát từ góc nhìn Nhà nước và người nộp thuế, hợp đồng nhượng quyền sẽ mang bản chất “công”, được đối xử tương tự một hành vi hành chính, quyết định hành chính và cho phép tòa án hủy nó khi việc đàm phán, ký kết hợp đồng này vi phạm thủ tục, thẩm quyền (nội bộ giữa các cơ quan nhà nước với nhau).

Ngược lại, nếu tiếp tục đối xử với PPP từ góc nhìn lợi nhuận, bí mật kinh doanh thương mại của nhà đầu tư tư nhân để đi đến đối xử với hợp đồng nhượng quyền như hợp đồng dân sự, thương mại thuần túy, thì tòa án sẽ không thể dựa vào Điều 117, Bộ luật Dân sự năm 2015 để tuyên hủy giao dịch bất chính, mà giao dịch đất công tại Đà Nẵng, TP.HCM liên quan đến “Vũ Nhôm” đã hé lộ các bất cập pháp lý này.

Tổ chức thực hiện

Tổ chức thực hiện các dự án PPP là khâu yếu nhất, nảy sinh nhiều thiếu sót, tiêu cực trong quá trình thực thi dự án. Trong đó, khiếm khuyết lớn nhất là sự không sòng phẳng trong quan hệ công - tư, đặc trưng bởi cơ chế thanh toán không minh bạch qua thương quyền sử dụng đất mà không phải bằng tiền; còn đối với các dự án BOT là thiếu một mô hình tài chính hiệu quả và hợp lý.

Quy định cụ thể quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu đối với các lĩnh vực

Dự thảo Luật PPP giao Chính phủ quy định chi tiết quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP đối với từng lĩnh vực, nhưng không thấp hơn 200 tỷ đồng, giá trị này không áp dụng đối với hợp đồng kinh doanh - quản lý (O&M).

Về vấn đề này, Ủy ban Kinh tế của Quốc hội đề nghị, cơ quan soạn thảo quy định cụ thể quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu đối với các lĩnh vực, cũng như làm rõ hơn căn cứ, cơ sở của việc không quy định quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu đối với dự án O&M; quy định thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP gắn với việc phân loại dự án, phù hợp với đặc thù của phương thức đầu tư PPP, tạo điều kiện cho việc triển khai dự án có hiệu quả, có tính khả thi và bảo đảm lợi ích của các bên.

Để đảm bảo tính minh bạch cũng như thuận lợi trong quá trình thanh tra, kiểm toán dự án, cần tách phần vốn nhà nước trong dự án PPP thành một dự án riêng biệt. Vốn nhà nước tham gia dự án PPP nên ưu tiên sử dụng phục vụ công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư.

Việc không đấu giá quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai đi kèm với tính thiếu minh bạch trong hoạt động quy hoạch đã làm cho các dự án BT trở thành mảnh đất màu mỡ cho móc ngoặc, tham nhũng và tiêu cực.

Với dự án BOT, mô hình tài chính luôn luôn phức tạp, là bài toán khó nhất, bởi các rủi ro của đầu tư dài hạn và tính nhạy cảm về chính trị và xã hội của kết cấu hạ tầng. Do đó, khác với công thức đơn giản được áp dụng chung ở Việt Nam là một ít vốn tự có ban đầu cộng với vay thương mại, theo đó các rủi ro được chuyển hết sang ngân hàng, thì các nước khác đều theo mô hình tài chính dự án phức hợp.

Đó là sự kết hợp hợp lý, tối ưu và linh hoạt tùy theo đặc điểm của từng dự án cụ thể giữa vốn chủ sở hữu đa dạng (chủ phát triển dự án ban đầu và chủ sở hữu công trình được cổ phần hóa) và vốn vay đa dạng (vay ngân hàng thương mại, ngân hàng đầu tư, quỹ đầu tư, trái phiếu công trình, tín dụng doanh nghiệp, tín dụng nhà thầu).

Như vậy, so với thông lệ các nước, có thể coi một khiếm khuyết chung và căn bản cho cả hai loại hình dự án BT và BOT vừa qua là bỏ qua trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong phê duyệt và thực hiện các dự án PPP.

Ra quyết định đầu tư là khâu đầu tiên quan trọng nhất bảo đảm hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án. Hiện còn một số quan điểm khác nhau về quy mô đường bộ cao tốc Bắc - Nam: xây dựng đồng bộ theo hướng hiện đại với 6-10 làn xe để sử dụng lâu dài hay chỉ 4-6 làn xe như dự kiến. Nếu không có tầm nhìn đối với sự phát triển của đất nước đến năm 2045, thì khi hoàn thành toàn tuyến khoảng năm 2025, chỉ sử dụng được khoảng 10 năm đã phải tính đến mở rộng mặt đường. Trong khi đó, nếu xây dựng mặt đường quá rộng, thì cần thêm vốn đầu tư, phải tính kỹ hiệu quả kinh tế - xã hội.

Tình trạng lãng phí đầu tư bắt nguồn từ cơ quan ra quyết định không dựa trên cách tiếp cận khoa học. Chẳng hạn, việc quyết định đầu tư xây dựng sân bay theo hướng mở rộng dần, đến nay, cả sân bay Nội Bài và sân bay Tân Sơn Nhất đều quá tải, phải xử lý theo kiểu chắp vá.

Ngoài ra, cần xem xét bố trí đủ nguồn lực cho từng dự án trên cơ sở luận chứng khả thi được xây dựng khoa học để bảo đảm thi công đúng thời hạn, có chất lượng và hiệu quả kinh tế - xã hội. Chấm dứt tình trạng chưa có đủ vốn đã triển khai dự án, hoặc điều chỉnh tăng vốn đầu tư do khi lựa chọn nhà thầu không có thực lực, bỏ thầu với giá thấp vừa kéo dài thời gian thực hiện, vừa tăng chi phí đầu tư.

Các cơ quan nhà nước tham gia quá trình đấu thầu cần công khai, minh bạch thông tin, quan tâm công tác đào tạo nâng cao tính chuyên nghiệp, đạo đức nghề nghiệp, năng lực thẩm định, lựa chọn nhà thầu, theo dõi, giám sát, thanh tra, kiểm tra quá trình thực hiện, kịp thời phát hiện, xử lý các vấn đề nảy sinh để tháo gỡ khó khăn cho nhà thầu.

Có cơ chế hữu hiệu để các tổ chức xã hội, chuyên gia kinh tế, luật pháp, cộng đồng dân cư dân chủ tham gia quá trình thực hiện dự án PPP.

Yếu tố quan trọng nhất là lựa chọn được nhà đầu tư có đủ năng lực về nhân lực, công nghệ, máy móc, thiết bị, trình độ thi công, bảo đảm chất lượng công trình và chi phí hợp lý; với tiêu chí hàng đầu là đã thực thi một số công trình giao thông đảm chất lượng, thẩm mỹ, chi phí hợp lý và thời gian hoàn thành. Kiên quyết loại bỏ những nhà thầu đã vi phạm hợp đồng khi thực hiện dự án PPP.