Đấu thầu dự án nhà ở xã hội: Từ khó đến… bất khả thi

Luật Nhà ở năm 2014 quy định trường hợp Nhà nước giao đất để xây dựng nhà ở xã hội thì thực hiện lựa chọn chủ đầu tư thông qua hình thức đấu thầu. Sau hơn 6 năm thi hành, việc đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội vẫn còn gặp nhiều vướng mắc, thậm chí bất khả thi.

Theo điểm a khoản 2 Điều 57 Luật Nhà ở năm 2014: "Trường hợp Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất để xây dựng nhà ở xã hội thì thực hiện lựa chọn chủ đầu tư thông qua hình thức đấu thầu nếu có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký làm chủ đầu tư hoặc chỉ định chủ đầu tư nếu chỉ có một nhà đầu tư đăng ký làm chủ đầu tư".

Tuy nhiên, Nghị định số 100/2015/NĐ-CP của Chính phủ (Nghị định 100) lại “bỏ quên”, không quy định về đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội. Khoản 3 Điều 8 Nghị định 100 chỉ quy định: “Sở Xây dựng báo cáo UBND cấp tỉnh lựa chọn chủ đầu tư theo quy định tại Khoản 2 Điều 57 của Luật Nhà ở và văn bản hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền ban hành. Trong thời hạn tối đa là 30 ngày, kể từ ngày nhận được Tờ trình của Sở Xây dựng, UBND cấp tỉnh phải có văn bản lựa chọn chủ đầu tư hoặc ủy quyền cho UBND cấp huyện lựa chọn chủ đầu tư".

"Nợ" văn bản hướng dẫn do chồng lấn thẩm quyền

Quy định "chung chung", không có hành lang pháp lý rõ ràng khiến các địa phương gặp nhiều lúng túng trong triển khai thực hiện. Thực tế thời gian qua, nhiều địa phương có nhu cầu nhà ở xã hội lớn đã quan tâm dành quỹ đất sạch phát triển nhà ở xã hội qua các hình thức: chủ động giải phóng mặt bằng tạo lập quỹ đất sạch; nhận bàn giao quỹ đất 20% từ chủ đầu tư dự án khu đô thị; hoặc điều chỉnh quy hoạch các quỹ đất có chức năng khác (ví dụ thu hồi các khu đất cho thuê đã hết hạn) sang đất ở xã hội…

Các doanh nghiệp bất động sản cũng rất quan tâm, mong muốn bỏ vốn đầu tư nhưng lại không thể thực hiện dự án nhà ở xã hội do không có quy định rõ ràng, cụ thể về lựa chọn chủ đầu tư thông qua đấu thầu.

Khi được địa phương hỏi về việc "nợ" văn bản hướng dẫn, Bộ Xây dựng trả lời: "Để đảm bảo hệ thống pháp luật được thống nhất, không chồng chéo, trùng lặp, pháp luật về nhà ở chỉ quy định về nguyên tắc lựa chọn chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở xã hội bằng nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước theo nguyên tắc chung của pháp luật về đấu thầu. Pháp luật về nhà ở không quy định về trình tự, thủ tục lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội mà phải thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu" (theo văn bản số 345/BXD-QLN ngày 03/02/2020 trả lời TP Hồ Chí Minh).

Như vậy, quan điểm của Bộ Xây dựng là pháp luật về nhà ở không quy định trình tự, thủ tục đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội mà dẫn chiếu theo pháp luật về đấu thầu (do Bộ KHĐT chủ trì soạn thảo).

Tuy nhiên, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP về lựa chọn nhà đầu tư trước đây lại hoàn toàn "bỏ quên" việc đấu thầu nhà ở xã hội mà chỉ quy định cho các dự án "sử dụng các khu đất, quỹ đất có giá trị thương mại cao" để xây dựng công trình thuộc đô thị, khu đô thị mới; nhà ở thương mại...

Thực tế là suốt 5 năm kể từ khi Luật Nhà ở năm 2014 có hiệu lực thì không có một văn bản quy phạm pháp luật nào quy định về đấu thầu nhà ở xã hội, tạo ra "khoảng trống pháp luật", khiến địa phương không có cơ sở triển khai thực hiện.

Có hướng dẫn vẫn vướng mắc

Phải đến khi Nghị định số 25/2020/NĐ-CP (Nghị định 25) được ban hành, thay thế Nghị định số 30/2015/NĐ-CP thì mới "sửa lỗi" trên. Điểm c khoản 1 Điều 1 Nghị định 25 mở rộng phạm vi điều chỉnh của Nghị định bao gồm cả dự án phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật chuyên ngành, pháp luật về xã hội hóa, đồng thời giao các Bộ, ban, hành (hoặc trình Thủ tướng ban hành) quy định về lập, phê duyệt và công bố danh mục dự án; phương pháp và tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ dự thầu…

Do pháp luật chuyên ngành (Điều 57 Luật Nhà ở) quy định dự án nhà ở xã hội phải tổ chức đấu thầu, Bộ Xây dựng có nhiệm vụ ban hành quy định về đấu thầu dự án nhà ở xã hội. Bộ Xây dựng đã ban hành Thông tư số 09/2021/TT-BXD (Thông tư 09) trong đó hướng dẫn lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội.

Điều đáng bàn là Thông tư 09 lại đặt ra điều kiện dự án nhà ở xã hội phải có quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 được phê duyệt mới đủ điều kiện đưa ra đấu thầu (trong khi dự án nhà ở thương mại, khu đô thị chỉ yêu cầu có quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/2.000 hoặc 1/5.000 được phê duyệt).

Quy định "đặc thù" này hết sức bất cập bởi theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 thì quy hoạch chi tiết do Chủ đầu tư dự án lập. Nếu chưa lựa chọn được chủ đầu tư thì cơ quan nào lập quy hoạch chi tiết? Nếu cơ quan nhà nước (Sở Xây dựng hoặc UBND cấp huyện) tổ chức lập quy hoạch chi tiết bằng vốn ngân sách để đáp ứng điều kiện tổ chức đấu thầu dự án nhà ở xã hội thì lại trái Luật Quy hoạch đô thị (quy định ngân sách chỉ sử dụng để lập quy hoạch chi tiết dự án không có mục đích kinh doanh).

Và nếu Nhà nước chỉ tạm ứng ngân sách lập quy hoạch chi tiết, yêu cầu chủ đầu tư trúng thầu hoàn trả thì kết cục sẽ thế nào nếu cuộc đấu thầu bất thành (do không có nhà đầu tư tham gia hoặc tất cả các nhà đầu tư đều không đáp ứng yêu cầu)?

Mặt khác, pháp luật cho phép các dự án có quy mô nhỏ dưới 5ha (dưới 2ha đối với dự án nhà ở chung cư) không phải lập quy hoạch chi tiết mà thay bằng bản vẽ tổng mặt bằng, phương án kiến trúc công trình (Điều 14 Nghị định số 37/2010/NĐ-CP, Điều 10 Nghị định số 44/2015/NĐ-CP) nhưng Thông tư 09 lại đặt ra điều kiện tiên quyết phải có quy hoạch chi tiết? Thực tế nhiều địa phương có nhu cầu mời gọi đầu tư các dự án nhà ở xã hội có quy mô dưới 2ha và gặp lúng túng trước tình huống “xung đột pháp luật” nêu trên.

Xuất phát từ tính chất các tầng bậc quy hoạch, tôi cho rằng quy định dự án chỉ cần có quy hoạch phân khu được phê duyệt là đủ điều kiện đấu thầu theo Điều 11 Nghị định 25 là hợp lý bởi vừa phù hợp với Luật Quy hoạch đô thị, vừa phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Bởi quy hoạch phân khu đã xác định được tương đối rõ ràng các chỉ tiêu để cơ quan nhà nước lập hồ sơ mời thầu và để các nhà đầu tư lập "bài thầu".

Việc yêu cầu phải có quy hoạch chi tiết sẽ làm gia tăng thời gian cũng như kinh phí tổ chức đấu thầu (kinh phí này được hạch toán vào dự án, làm “đội” giá nhà) và có nguy cơ tạo ra "quy hoạch treo" nếu sau khi phê duyệt quy hoạch chi tiết mà không lựa chọn được chủ đầu tư vì bất kỳ lý do gì.

Ngược lại, nếu đấu thầu theo quy hoạch phân khu, trao quyền/nghĩa vụ lập quy hoạch chi tiết cho nhà đầu tư trúng thầu thì nhà đầu tư có thể chủ động lựa chọn phương án quy hoạch phù hợp với mong muốn, bám sát nhu cầu, thị hiếu của khách hàng và tránh được tình huống Nhà nước chi ngân sách lập quy hoạch chi tiết nhưng chủ đầu tư phải bỏ thêm một lần chi phí để lập lại quy hoạch theo nhu cầu.

Sau hơn 6 năm thi hành Luật Nhà ở, việc lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội theo hình thức đấu thầu vẫn chưa thể triển khai trên thực tế bởi những vướng mắc đã chỉ ra trong bài viết. Do dự án Luật Nhà ở sửa đổi mới đang trong giai đoạn nghiên cứu và không thể sớm thông qua, tác giả kiến nghị Bộ Xây dựng sớm ban hành Thông tư sửa đổi Thông tư số 09/2021/TT-BXD để tháo gỡ vướng mắc, giúp các địa phương có thể tổ chức đấu thầu dự án nhà ở xã hội, giải quyết chỗ ở cho người dân có nhu cầu.

Đấu thầu hay không?

Nghị định số 148/2020/NĐ-CP đã bổ sung Điều 14b vào Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai. Theo đó, trường hợp được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất (miễn một số năm hoặc toàn bộ thời gian) đối với dự án đầu tư thuộc lĩnh vực ưu đãi đầu tư hoặc địa bàn ưu đãi đầu tư thì được giao đất không thông qua đấu giá, đấu thầu (trừ các trường hợp chỉ được miễn trong thời gian xây dựng cơ bản; sử dụng đất vào mục đích thương mại, dịch vụ, để xây dựng nhà ở thương mại).

Do dự án xây dựng nhà ở xã hội thuộc ngành, nghề đặc biệt ưu đãi đầu tư (theo Nghị định số 31/2021/NĐ-CP), được miễn 100% tiền sử dụng đất, tiền thuê đất nên thuộc trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu.

Như vậy, đã xuất hiện "xung đột pháp luật" giữa điểm a khoản 2 Điều 57 Luật Nhà ở năm 2014 và Điều 14b Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (sửa đổi), dẫn đến các địa phương lúng túng, không biết dự án nhà ở xã hội phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư (theo pháp luật nhà ở) hay được chấp thuận chủ trương đầu tư, giao đất không thông qua đấu giá, đấu thầu (theo pháp luật đất đai).