Thuế bất động sản nhìn từ ba vùng chính sách

Với những ai quan tâm đến chuyện thuế khóa và phát triển của các địa phương, tuần trước có một thông tin đáng chú ý là Bộ Kế hoạch và Đầu tư bác đề xuất thử nghiệm đánh thuế căn nhà thứ hai của TPHCM. Lý do được đưa ra là không đảm bảo công bằng và tính khả thi. Đây là những lý do hợp lý khi nhìn thuần túy ở khía cạnh thuế khóa.

Tuy nhiên, nhìn ở góc độ ba vùng chính sách cho thấy những vấn đề khá thú vị. Địa phương đề xuất một chính sách tái phân phối mà nó thường tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế địa phương và trung ương bác một chính sách thuộc nhóm mà trung ương nên dẫn dắt. Kinh nghiệm từ các địa phương trên thế giới cho thấy, đánh thuế căn nhà thứ hai không nên là ưu tiên chính sách của TPHCM mà thành phố nên xem xét một số công cụ khai thác giá trị từ đất hiệu quả hơn.

Ba vùng chính sách

Chính sách công hay các chính sách của Nhà nước được chia thành ba vùng (policy arena) hay ba nhóm gồm: phát triển, tái phân phối và phân bổ.

Các chính sách phát triển (developmental policies) có tác động tích cực hay củng cố vị trí kinh tế của các địa phương trong cuộc cạnh tranh với những nơi khác. Chúng có tác động tăng cường năng lực kinh tế của một địa phương, làm tăng cơ sở thuế và tạo việc làm.

Các chính sách này mang lại lợi ích kinh tế ròng dương cho địa phương. Phát triển các khu công nghiệp, các trung tâm thương mại là những ví dụ về nhóm chính sách này. Chính sách này thường được ủng hộ và là trọng tâm chính của các địa phương.

Các chính sách tái phân phối (redistributive policies) mang lại lợi ích cho những nhóm yếu thế trong xã hội, nhưng gây tác động tiêu cực đến phát triển kinh tế của địa phương. Ví dụ, các chính sách dùng tiền thuế trợ cấp cho các hộ nghèo nhưng tạo ra tâm lý ỷ lại không vươn lên dẫn đến gánh nặng cho địa phương càng lớn hơn. Tái phân bổ là cần thiết, nhưng các địa phương cần hết sức lưu ý khi triển khai chúng.

Các chính sách phân bổ (allocative policies) là các chính sách không phải phát triển và cũng không phải tái phân phối. Chúng là điểm giữa của hai nhóm chính sách nêu trên. Các dịch vụ bảo vệ an ninh trật tự và vệ sinh địa phương là ví dụ điển hình nhất về nhóm chính sách này. Về cơ bản, chúng phục vụ cho toàn bộ cư dân trong địa phương và là nhóm dịch vụ cần thiết, nhưng không nhất thiết phải tạo ra các lợi ích ròng cho nền kinh tế.

Cả ba nhóm chính sách trên đều cần thiết. Tuy nhiên, chúng sẽ được ưu tiên hay tập trung khác nhau ở các cấp chính quyền. Đối với các địa phương, phát triển và phân bổ là nhóm được ưa thích và ưu tiên hàng đầu, trong khi tái phân phối là nhóm chính sách chẳng đặng đừng và buộc phải làm. Do vậy, tái phân phối thường là nhóm chính sách do chính quyền cao hơn, nhất là chính quyền trung ương triển khai.

Tư duy đối với thuế bất động sản

Với ba vùng chính sách nêu trên, chúng ta có thể thấy hai tư duy trái ngược nhau đối với thuế khóa nói chung, thuế bất động sản nói riêng. Lấy bớt của người giàu chia cho người nghèo là cách tư duy phổ biến của thuế khóa. Đây là tư duy theo hướng tái phân phối. Đây cũng là lý do gây ra tâm lý ghét thuế khóa của con người.

Thu thuế căn nhà thứ hai thể hiện rất rõ tư duy này với lý do là người khá giả có căn nhà thứ hai nên thu thuế để tạo nguồn thu cho những việc khác. Thêm vào đó, thu thuế căn nhà thứ hai để tránh đầu cơ, đưa mặt bằng giá về mức thấp hơn để những người có thu nhập thấp hơn có thể mua nhà.

Thoạt nhìn có vẻ hợp lý, nhưng với các địa phương, việc thu thuế căn nhà thứ hai sẽ tác động tiêu cực đến nền kinh tế của địa phương. Đồng tiền có chân chạy, những người có khả năng sở hữu căn nhà thứ hai có quyền bỏ phiếu bằng chân hay chạy đến các địa phương khác. Các địa phương cần lưu ý rằng cơ sở thuế và việc làm được tạo ra bởi các doanh nghiệp, những hộ gia đình khá giả, và những người có khả năng. Đánh thuế căn nhà thứ hai theo tư duy tái phân phối sẽ ảnh hưởng rất lớn đến nền kinh tế địa phương.

Ngược với tái phân phối là tư duy thuế bất động sản theo nhóm chính sách phát triển. Lấy ví dụ cụ thể của TPHCM. Các dịch vụ đô thị nhìn chung chưa đáp ứng yêu cầu cho cuộc sống chất lượng cao hơn nhằm thu hút lực lượng lao động có kỹ năng và những hộ gia đình khá giả. Thuế bất động sản là một công cụ rất hữu hiệu để giải quyết vấn đề này.

Rất khó để có thể thu thuế, bỏ vào ngân sách chung rồi sử dụng để cải thiện các dịch vụ cần thiết cho toàn thành phố. Cách khả thi hơn là để các địa phương (phường, thậm chí là các khu dân cư nhỏ hơn) tổ chức việc thu thuế để cung cấp các dịch vụ cần thiết. Ví dụ, thành phố có thể thử nghiệm để các phường trong khu Phú Mỹ Hưng, nơi đã quen với các khoản phí (bản chất như thuế bất động sản) tổ chức việc tính toán các dịch vụ tiện ích cần thiết và thu thuế bất động sản để tạo ngân sách cho các hoạt động này.

Thực tiễn ở các nước đã thành công và phát triển cho thấy thuế bất động sản và sự phát triển cũng như các dịch vụ của địa phương là vòng xoáy đi lên. Khi giá nhà đất tăng thì thu thuế được nhiều và cải thiện chất lượng dịch vụ thì chất lượng cuộc sống tốt lên, và giá nhà lại tăng và thuế lại thu được lại nhiều hơn. Đây chính là tác động phát triển của thuế bất động sản và cũng nên là tiếp cận chính sách của TPHCM thay vì như cách truyền thống hiện nay.

Một số khuyến nghị cho TPHCM

Đối với TPHCM, trong bối cảnh đang cần tạo cải thiện môi trường kinh doanh, thu hút đầu tư và khuyến khích doanh nghiệp, việc đánh thuế căn nhà thứ hai khả năng cao là sẽ tạo ra tác động ngược rất lớn. Kinh nghiệm từ các nơi trên thế giới có vị thế tương tự như TPHCM cho thấy hai vấn đề.

Thứ nhất, chuyện trung ương tái phân phối một phần đáng kể nguồn thu ngân sách của thành phố để cho các địa phương khác hoặc việc chung của quốc gia là chuyện phải làm. Do vậy, khả năng chiếc bánh ngân sách hiện tại được cơ cấu lại để thành phố có thêm các nguồn thu đáng kể cho các mục tiêu phát triển của mình là không cao. Thành phố không nên dành nhiều nỗ lực để có thêm phần trong chiếc bánh ngân sách hiện tại.

Thứ hai, khai thác giá trị từ đất là nguồn lực quan trọng nhất cho việc phát triển cơ sở hạ tầng cũng như cung cấp các dịch vụ đô thị. Khi trung ương đã có kế hoạch xây dựng Luật Thuế bất động sản thay thế cho Luật Thuế đất phi nông nghiệp thì thành phố không nên xin thử nghiệm sắc thuế này, nhất là với tiếp cận đánh thuế ngôi nhà thứ hai như phân tích ở trên. Thay vào đó, thành phố nên thử nghiệm các cách thức khai thác giá trị từ đất mà chúng vừa có thể tạo ra các nguồn thu đáng kể vừa có vai trò phát triển dưới đây:

Thuế cải thiện (betterment levies). Đây là khoản thuế hay đóng góp mà những người sở hữu bất động sản được hưởng lợi từ việc phát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụ công. Ví dụ, khi mở rộng đường Cách Mạng Tháng 8, những bất động sản hiện hữu, nhất là những ngôi nhà bỗng dưng được ra mặt tiền sẽ tăng giá rất cao. Khi đó, chủ sở hữu chúng phải đóng một phần giá trị tăng thêm này để trang trải cho kinh phí mở rộng đường.

Bán hay chuyển nhượng quyền phát triển (sale and transfer of development right). Các nhà phát triển bất động sản có thể mua quyền xây dựng với mật độ cao hơn (bao gồm cả phần ngầm) hay quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ mật độ thấp hơn sang mật độ cao hơn. Đây là một nhu cầu có thật và thành phố có thể thu được những khoản ngân sách đáng kể.

Phí tác động (impact fee). Đây là khoản phí mà các dự án bất động sản phải trả do việc gây ra gánh nặng cho các cơ sở hạ tầng dùng chung. Mật độ xây dựng càng cao thì gánh nặng về giao thông và các hạ tầng khác cũng cao theo nên các chủ sở hữu phải trả cho gánh nặng chi phí này. Phí tác động này có phần giống quyền phát triển ở trên.

Điều chỉnh đất (land readjustment). Đây là cách thức theo đó quyền sở hữu các mảnh đất rải rác và hình dạng bất thường được gộp lại, cơ sở hạ tầng được xây dựng và đất sau đó được phân lô thành các mảnh đất đô thị. Vì cơ sở hạ tầng đòi hỏi đất đai và vốn, nên đất gộp được chia thành ba phần: đất dành cho cơ sở hạ tầng, đất được bán để trang trải chi phí và phần còn lại dành cho chủ sở hữu đất.

Cách thức này hấp dẫn các chủ đất vì giá trị đất đai của họ tăng lên đáng kể; và nó hấp dẫn chính phủ vì cơ sở hạ tầng và công trình công cộng có thể được cung cấp mà không có gánh nặng ngân sách.

Tóm lại, với các công cụ khai thác giá trị đất nêu trên, nhìn từ tiếp cận chính sách phát triển, sẽ là khả thi và rất hữu hiệu cho bài toán thiếu vốn và cần nâng cấp cơ sở hạ tầng của TPHCM nói riêng, các đô thị của Việt Nam nói chung. Đối với việc đánh thuế bất động sản căn nhà thứ hai, nhìn từ góc độ phát triển, không nên là một ưu tiên chính sách của thành phố.

Do vậy, việc Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất không đưa đề xuất đánh thuế căn nhà thứ hai vào nghị quyết thay thế Nghị quyết 54/2017 của Quốc hội về cơ chế, chính sách thí điểm tạo động lực phát triển TPHCM là tốt cho TPHCM.