Kinh nghiệm khai thác giá trị từ đất ở TPHCM: Phát triển khu Nam Sài Gòn

Nếu ý tưởng với 2.600 héc ta của dự án được triển khai, IPC phát huy được vai trò và những người như ông Dưỡng vẫn tiếp tục được giao trọng trách thì Nam Sài Gòn nói riêng, TPHCM nói chung có lẽ đã rất khác. Với những ý tưởng tương tự, Thượng Hải đã có thể biến Phố Đông và Seoul có thể biến Gangnam thành những vùng đô thị mới tạo ra sức vóc của các đô thị tầm cỡ thế giới hiện nay.

Nam Sài Gòn là giấc mơ không thành và Thủ Thiêm trở thành điểm nóng. Kết quả này rõ ràng là những nguyên nhân cơ bản tạo ra một TPHCM chưa thể phát triển như kỳ vọng.

Tiếp theo bài viết “Kinh nghiệm quốc tế về các phương thức khai thác giá trị từ đất”(*), bài viết này trình bày thực tế tại TPHCM với dự án phát triển khu Nam thành phố (Nam Sài Gòn)…

Dự án này có ba cấu phần chính gồm: khu chế xuất Tân Thuận, khu đô thị Phú Mỹ Hưng (PMH) và đại lộ Nguyễn Văn Linh. Đây là trường hợp có thể nói là thành công nhất và mang lại giá trị lớn nhất cho TPHCM cho đến thời điểm hiện nay. Những nhân tố dẫn đến thành công và những điều còn dang dở rất cần được tham khảo để việc triển khai Nghị quyết 98/2023/QH 15 (về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TPHCM) đạt được những kết quả như kỳ vọng.

Một ý tưởng với đường đi độc đáo

Khi bắt đầu đổi mới, kinh tế thị trường còn rất xa lạ với nhiều người. Lạc quan và kỳ vọng cao, nhưng những ý tưởng đầy hoài bão vẫn chỉ là ý tưởng. Lý do nằm ở sự cố hữu của khu vực công. Cán bộ, công chức ít có động cơ bước vào “vùng xám”, giải quyết những vấn đề mới, không có trong quy định. Nếu thất bại họ sẽ bị kỷ luật, trong khi thành công thì không chắc được ghi nhận.

May thay, TPHCM đã có những người dám nghĩ, dám làm. Họ là những cựu chiến binh cởi áo lính về làm kinh tế, các nhân sĩ trí thức và cả những người từng làm việc trong chính quyền Sài Gòn trước đó.

Những người liên quan đến chế độ cũ bị nghi ngờ, nhưng lãnh đạo TPHCM đã mời một số người gánh vác việc chung. Ví dụ, ông Phan Chánh Dưỡng, một giáo viên dạy vật lý người Việt gốc Hoa đã được bổ nhiệm làm giám đốc Cholimex – một công ty quốc doanh nhưng được tài trợ bởi giới doanh nhân người Việt gốc Hoa.

Những trí thức chân chính luôn muốn làm những điều hữu ích cho xã hội. Do đó, dù ở bất kỳ hoàn cảnh nào, họ luôn thiết tha đưa ra những sáng kiến hữu ích. Khu chế xuất để thu hút đầu tư nước ngoài và thúc đẩy xuất khẩu là một trong số đó.

Năm 1988, nhóm của ông Phan Chánh Dưỡng (thường gọi là Nhóm Thứ Sáu) thực hiện “Nghiên cứu xây dựng khu chế xuất ở thành phố Hồ Chí Minh”. Với sự ủng hộ của lãnh đạo thành phố, ý tưởng này được đưa vào danh sách “Chương trình thí điểm của thành phố để xây dựng phát triển kinh tế nước ngoài trong giai đoạn 1989-1995”.

Ngày 24-10-1989, Chương trình Khu chế xuất Tân Thuận ra đời, về sau đổi tên thành Công ty Xúc tiến Công nghiệp (IPC) và ông Phan Chánh Dưỡng được bổ nhiệm làm giám đốc. IPC vừa có một số chức năng của một cơ quan nhà nước, vừa như một doanh nghiệp nhà nước, nhưng không được cấp ngân sách. Do nằm ngoài chương trình chính thức của thành phố nên IPC chỉ nhận được sự hỗ trợ một phần và không chính thức từ lãnh đạo thành phố trong giai đoạn ban đầu.

Quá trình triển khai và kết quả

Sau nhiều thất bại trong việc tìm kiếm các đối tác nước ngoài, cuối cùng, IPC đã bén duyên cùng Công ty Phát triển và Thương mại Trung ương (CT&D) của Đài Loan. CT&D do đảng cầm quyền ở Đài Loan thành lập vào năm 1989 để tìm kiếm các cơ hội phát triển ở hải ngoại.

Sau quá trình đàm phán, hai bên đã đi đến thỏa thuận thành lập một liên doanh để xây dựng khu chế xuất Tân Thuận rộng 300 héc ta và lồng ghép với việc xây dựng khu đô thị Phú Mỹ Hưng cùng với việc xây dựng con đường Bắc Nhà Bè – Nam Bình Chánh dài khoảng 18 ki lô mét (đại lộ Nguyễn Văn Linh ngày nay).

Để xây dựng khu chế xuất Tân Thuận, IPC cùng với CT&D thành lập Công ty liên doanh Tân Thuận. IPC góp 300 héc ta đất, sở hữu 30% liên doanh và CT&D sở hữu phần còn lại qua việc góp vốn bằng tiền. Giấy phép đầu tư chính thức được cấp vào tháng 7-1991. Kết quả một khu chế xuất đã được xây dựng thành công.

Sau khu chế xuất Tân Thuận, con đường 18 ki lô mét là bước tiếp theo. 970 héc ta đất đã được sử dụng cho việc thực hiện dự án này. Trong đó, con đường chiếm 220 héc ta, 600 héc ta được dành cho liên doanh khai thác để bù đắp chi phí đầu tư và 150 héc ta với đầy đủ cơ sở hạ tầng sẽ được chuyển giao cho thành phố. Chi phí bảo trì con đường lấy từ nguồn thu phí các phương tiện giao thông trên đường. Hiểu một cách đơn giản, TPHCM đổi 600 héc ta đất để lấy một con đường 10 làn xe dài khoảng 18 ki lô mét, 150 héc ta đất có hạ tầng để sử dụng cho mục đích công cộng cộng với 30% lợi ích tài chính của dự án.

Liên doanh 70-30 thứ hai, Công ty Phú Mỹ Hưng đã được thành lập với vốn pháp định 60 triệu đô la Mỹ. Phía Việt Nam góp 600 héc ta đất để nhận được 30% liên doanh. Phía nước ngoài đóng góp 42 triệu đô la bằng tiền, nguyên vật liệu và trang thiết bị cần thiết cho dự án. Do bối cảnh lúc đó, tiến trình triển khai đã phải chia thành hai giai đoạn với việc thành lập hai liên doanh riêng biệt nhau cho dù cơ cấu vốn và đối tác của hai liên doanh này hoàn toàn giống nhau.

Cho đến nay, liên doanh Phú Mỹ Hưng mới nhận được khoảng 300 héc ta đất, nhưng đã xây dựng xong con đường như kế hoạch ban đầu và chuyển giao cho thành phố một phần diện tích đất có hạ tầng. Nhà nước đã không phải bỏ ra đồng vốn nào, nhưng đã có được một hạ tầng đô thị khang trang và một con gà đẻ trứng vàng cho ngân sách. Ước tính ngân sách nhà nước đã được hưởng khoảng 60% lợi ích tài chính của dự án mang lại. Phú Mỹ Hưng là nơi ở mong ước của nhiều người và năm 2008 Bộ Xây dựng đã công nhận đây là mô hình quốc gia về phát triển đô thị.

Các nhân tố dẫn đến thành công

Dự án này áp dụng mô hình đối tác công tư (PPP) để khai thác giá trị tăng thêm từ đất. Ở thời điểm đó, các thuật ngữ này thậm chí còn chưa được biết đến ở Việt Nam. Hành lang pháp lý hoàn toàn chưa có. Tuy nhiên, giờ đây đối chiếu lại thì đó là trường hợp thành công cả về mô hình PPP và khai thác giá trị từ đất. Chìa khóa chính là cách làm, cách làm và cách làm mà chúng được thể hiện bởi ba vấn đề sau.

Thứ nhất, tinh thần doanh nhân công cộng (dám nghĩ, dám làm). Doanh nhân cộng cộng (public entrepreneur) hay người có tinh thân doanh nhân công cộng (public entrepreneurship) là những người làm trong khu vực công, hiểu hệ thống và có thể làm được những việc mà những cán bộ, công chức bình thường thậm chí là không nghĩ tới. Điều này được thể hiện rất rõ trong dự án này. Ông Phan Chánh Dưỡng là người lĩnh ấn tiên phong, trực tiếp triển khai ý tưởng này. Ông đã xoay xở đủ mọi cách để hiện thực hóa nó cho dù khởi đầu không có nguồn lực cũng như sự hậu thuẫn mạnh mẽ.

Ở cấp độ lãnh đạo thành phố, Bí thư Thành ủy Võ Trần Chí có vai trò then chốt. Ông cùng một số lãnh đạo của thành phố đã ủng hộ và có những hành động cần thiết để ủng hộ ý tưởng này trong giai đoạn trứng nước. Ông Phan Chánh Dưỡng kể rằng trong một cuộc họp phê duyệt ý tưởng xây dựng con đường 10 làn xe, khi đại diện ngành giao thông đưa ra ý kiến phản đối vì nó quá lớn, Bí thư Thành ủy đã hỏi: “Các anh có thể chỉ ra thành phố mất gì khi chủ đầu tư muốn con đường được quy hoạch lớn như vậy và họ bỏ tiền ra xây dựng?”. Sau đó ý tưởng này được thông qua.

Sự ủng hộ và “mách nước” của lãnh đạo trung ương, nhất là những người từng là cán bộ cao cấp của thành phố như các ông Võ Văn Kiệt, Nguyễn Văn Linh và Mai Chí Thọ là rất quan trọng.

Nhà đầu tư Đài Loan là mảnh ghép cuối cùng của một liên minh triển khai. Việc đánh cược của các nhà đầu tư nước ngoài như vậy là rất hiếm. Tuy nhiên, CT&D đã chấp nhận sự mạo hiểm này do bối cảnh đặc biệt ở Đài Loan lúc bấy giờ.

Thứ hai, kết hợp được điểm mạnh của các đối tác trong liên doanh. Phía Việt Nam thực hiện các công việc liên quan đến đền bù, giải tỏa và các thủ tục liên quan đến các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương trong khi đối tác nước ngoài chịu trách nhiệm cung cấp tài chính, kỹ thuật và quản lý. Mỗi bên trong liên doanh đã thực hiện tốt vai trò của mình.

Thứ ba, không gây sự chú ý trong giai đoạn đầu tiên. Trong diện tích đã thu hồi, phần lớn đều là đất nông nghiệp năng suất thấp. Hơn thế vị trí thực hiện dự án không được xem là một nơi có thể trở thành một đô thị tiềm năng và không nằm trong quy hoạch của thành phố. Do vậy, việc thu hồi đất đơn giản với chi phí phải chăng.

Những điều chưa trọn vẹn

Sự thành công của dự án này chưa trọn vẹn vì ít nhất ba vấn đề.

Thứ nhất, thất bại trong việc thực hiện quy hoạch. Quy hoạch do các nhà tư vấn quốc tế soạn thảo thật ra là cho một diện tích 2.600 héc ta, tương đương với năm quận ở khu trung tâm thành phố (1, 3, 5, 10 và Phú Nhuận). Đất của Phú Mỹ Hưng nằm rải rác trong diện tích này. Đây là một dự định khôn ngoan đối với thành phố vì khi Phú Mỹ Hưng thành công, và phần còn lại theo đúng dự kiến và quy hoạch, thì một khu đô thị cho hơn hai triệu người sẽ hình thành. Tuy nhiên, đáng tiếc thay, kết quả đó chưa thành hiện thực. Đô thị Phú Mỹ Hưng hiện nay chỉ chiếm hơn 15% diện tích được quy hoạch, trong khi phần còn lại đang rất manh mún.

Thứ hai, không phát huy được mô hình công ty phát triển và khả năng của những người tạo dựng ra IPC. Công ty phát triển địa phương là một mô hình rất hữu dụng ở nhiều địa phương trên thế giới. IPC có lợi thế, nhưng sau đó đã dính vào những bê bối tham nhũng kể từ thế hệ lãnh đạo thứ 3. Thêm vào đó, rất tiếc là từ đầu những năm 2000 người sáng lập và tạo dựng ra IPC đã phải thôi đảm nhận vị trí thuyền trưởng và rời xa con thuyền ở độ tuổi có thể nói là chín nhất (ngoài 50).

Nếu ý tưởng với 2.600 héc ta của dự án được triển khai, IPC phát huy được vai trò và những người như ông Dưỡng vẫn tiếp tục được giao trọng trách thì Nam Sài Gòn nói riêng, TPHCM nói chung có lẽ đã rất khác. Với những ý tưởng tương tự, Thượng Hải đã có thể biến Phố Đông và Seoul có thể biến Gangnam thành những vùng đô thị mới tạo ra sức vóc của các đô thị tầm cỡ thế giới hiện nay. Nam Sài Gòn là giấc mơ không thành và Thủ Thiêm trở thành điểm nóng. Kết quả này rõ ràng là những nguyên nhân cơ bản tạo ra một TPHCM chưa thể phát triển như kỳ vọng.

Thứ ba, kết quả đạt được không được hiểu đúng và đánh giá đúng mức. Quan điểm cho rằng nhà đầu tư nước ngoài kiếm được một khoản lợi nhuận lớn đã tạo ra sự chú ý có tính tiêu cực. Cho dù ngân sách thành phố được hưởng khoảng 60% lợi ích tài chính trực tiếp từ dự án, nhưng với việc giao đất trực tiếp nên những người liên quan không tránh khỏi việc bị chỉ trích rằng đã để cho bên nước ngoài hưởng lợi quá lớn từ dự án.

Tóm lại, Phú Mỹ Hưng là một trường hợp hiếm mà nó có được sự thành công trong việc sử dụng phương thức đổi đất lấy hạ tầng. Cho dù nó có gặp một số vấn đề nhưng kết quả đã rất thành công. Thành công này một phần nhờ những yếu tố có tính chất chung, một phần nhờ những yếu tố đặc thù của dự án. Những bài học của mô hình này là rất đáng tham khảo với TPHCM khi triển khai các thí điểm đặc thù theo Nghị quyết 98. Trong đó, cách làm đóng vai trò quyết định.