Hiểu thế nào về “chủ ý hạ thấp giá trị tiền đồng”?

Hãng tin Reuters đưa tin Bộ Tài chính Mỹ đánh giá Việt Nam đã chủ ý hạ thấp giá trị tiền đồng so với đô la Mỹ vào khoảng 4,7% trong năm 2019. Hệ quả của đánh giá này là có khả năng một số hàng xuất khẩu của Việt Nam sang Mỹ sẽ bị đánh thuế đối kháng. Tuy nhiên, quyết định cuối cùng lại thuộc về Bộ Thương mại Mỹ và chưa rõ liệu bộ này có đồng ý với đánh giá của Bộ Tài chính Mỹ không.

Bộ Tài chính Mỹ ước tính việc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam mua ròng lượng ngoại tệ trị giá 22 tỉ đô la trong năm 2019 đã hạ thấp giá trị của đồng nội tệ trong khoảng 4,2% đến 5,2% so với đô la Mỹ. Đánh giá của Bộ Tài chính Mỹ là một phần của cuộc điều tra chống trợ cấp của Bộ Thương mại Mỹ đối với lốp xe nhập khẩu từ Hàn Quốc, Đài Loan, Thái Lan và Việt Nam. Trong đó, lốp xe khách và lốp xe tải nhẹ nhập khẩu từ Việt Nam thuộc diện điều tra xem có hưởng trợ cấp của chính phủ và được bán dưới giá trị hợp lý hay không.

Bối cảnh

Việc Việt Nam bị đánh giá là chủ ý định giá thấp tiền đồng trong cuộc điều tra của Bộ Thương mại Mỹ có thể không ảnh hưởng tới đánh giá về thao túng tiền tệ của Bộ Tài chính Mỹ, do hai quá trình này có thể dẫn tới các kết luận khác nhau.

Theo luật Mỹ (và các quy chế tương tự trong WTO), trợ cấp có thể đối kháng (tức là có thể dẫn đến việc áp thuế đối kháng/thuế chống trợ cấp) phải thỏa mãn ba tiêu chí: (i) là một hỗ trợ tài chính của một tổ chức công, (ii) mang lại lợi ích, và (iii) có tính cá biệt. Trợ cấp cá biệt (nhắm vào đối tượng cụ thể) thuộc diện điều chỉnh bởi luật bao gồm bốn loại: (a) cá biệt với doanh nghiệp, tức là một hoặc một số công ty nhất định được hưởng trợ cấp; (b) cá biệt với ngành; (c) cá biệt với vùng; và (d) mặt hàng xuất khẩu hoặc sản phẩm đầu vào nhất định cho sản xuất trong nước.

Nhìn chung, chế độ tỷ giá của một quốc gia có ảnh hưởng đến toàn bộ doanh nghiệp, tất cả ngành sản xuất và vùng miền của nước đó, do đó đã gây khó khăn cho Mỹ trong việc xác định hành vi định giá thấp đồng tiền của một nước (mà trước đó thường là Trung Quốc), có phải là trợ cấp cá biệt nhắm vào các công ty, ngành hay nhà xuất khẩu của quốc gia đó hay không.

Ngày 4-2-2020, Bộ Thương mại Mỹ công bố quy định coi việc định giá thấp đồng tiền của một nước là một dạng trợ cấp mà Mỹ có thể áp thuế đối kháng (countervailing duty). Hai điểm mới đáng chú ý của quy định này là: (1) làm rõ cách thức Bộ Thương mại Mỹ xác định có hay không việc trợ cấp dưới hình thức định giá thấp đồng tiền và lợi ích từ việc này được đo lường như thế nào; và (2) coi các công ty mua, bán hàng hóa quốc tế có thể tạo thành một “nhóm” doanh nghiệp nhằm mục đích xác định trợ cấp này có “cá biệt” không.

Hai điều kiện tiên quyết để Bộ Thương mại Mỹ đưa ra phán quyết là: (1)đồng tiền của một nước bị định giá thấp trong khoảng thời gian liên quan là hệ quả của (2) các động thái về tỷ giá của chính phủ. Với điều kiện tiên quyết thứ nhất, Bộ Thương mại Mỹ xem xét chênh lệch giữa tỷ giá thực đa phương (REER - real effective exchange rate), của quốc gia trong diện điều tra, với REER cân bằng (equiliium REER) của quốc gia đó trong quãng thời gian liên quan. Với điều kiện thứ hai, tuy không được định nghĩa cụ thể, song “các động thái về tỷ giá của chính phủ” trong phạm vi của quy định này không bao gồm chính sách tiền tệ và chính sách tín dụng liên quan của một ngân hàng trung ương hoặc cơ quan quản lý tiền tệ độc lập. Tuy vậy, việc đổi đồng nội tệ lấy đô la Mỹ của cơ quan có thẩm quyền sẽ được coi là hỗ trợ tài chính từ chính phủ - đáp ứng tiêu chí thứ nhất. Bên cạnh đó, Bộ Thương mại Mỹ có thể xem xét mức độ minh bạch của chính phủ liên quan về các động thái làm thay đổi tỷ giá.

Sau khi hai điều kiện tiên quyết thỏa mãn, Bộ Tài chính Mỹ sẽ tính toán lợi ích nhận được từ việc định giá thấp này của đối tượng nhận trợ cấp. Lợi ích này được tính là khoản chênh lệch giữa lượng tiền nội tệ thực nhận từ việc bán đô la Mỹ tại tỷ giá danh nghĩa so với lượng tiền nội tệ đáng lẽ nhận được từ việc bán đô la Mỹ tại mức tỷ giá nhất quán với REER cân bằng của quốc gia đó.

Theo Bộ Tài chính Mỹ, tỷ giá giữa đô la Mỹ và tiền đồng nhất quán với REER cân bằng thấp hơn 1.090 đồng so với tỷ giá danh nghĩa trên thực tế vào năm 2019. Việc xác định được lợi ích đáp ứng tiêu chí thứ hai.

Bộ Tài chính Mỹ sẽ là bên đánh giá và đưa ra kết luận động thái về tỷ giá của một chính phủ có góp phần định giá thấp đồng tiền nước đó so với đô la Mỹ không và ở mức độ nào, trừ trường hợp Bộ Thương mại Mỹ có lý do hợp lý để không đồng tình với đánh giá của Bộ Tài chính Mỹ, để sau đó Bộ Tài chính Mỹ rà soát lại và đưa lý do phản biện. Quy định này cũng trao cho Bộ Thương mại Mỹ thẩm quyền cao nhất trong việc xác định đồng tiền bị định giá thấp có cấu thành trợ cấp có thể đối kháng trong mỗi trường hợp hay không.

Tuy phần lớn sự chú ý sẽ hướng vào vấn đề “định giá thấp đồng tiền”, quy định mới về tính cá biệt cũng đáng chú ý. Bộ Thương mại Mỹ đã mở rộng định nghĩa về “tính cá biệt”, theo đó các công ty có tham gia vào thương mại quốc tế sẽ được coi như một nhóm doanh nghiệp hưởng lợi từ trợ cấp, và do vậy đáp ứng được tiêu chí cuối cùng để áp thuế đối kháng.

Hàm ý

Thứ hai, định nghĩa về “tính cụ thể” được mở rộng đáng kể, có thể ảnh hưởng đến mọi cuộc điều tra chống trợ cấp do Bộ Thương mại Mỹ khởi xướng trong tương lai. Tác động tiềm tàng của quy định này không thể coi nhẹ, bởi không câu chữ nào trong quy định này ngăn Bộ Thương mại Mỹ áp dụng định nghĩa này trong các ngữ cảnh khác. Ngoài ra, nó cũng đặt tất cả các doanh nghiệp xuất khẩu Việt Nam trong diện có thể chịu ảnh hưởng.Thứ nhất, quy định mới có thể dẫn đến các cáo buộc và điều tra “định giá thấp đồng tiền” nhắm vào các quốc gia mà Mỹ coi là nền kinh tế phi thị trường, không có ngân hàng trung ương độc lập. Việt Nam là một nền kinh tế như vậy, do đó các sản phẩm xuất khẩu từ Việt Nam sang Mỹ có rủi ro chịu tác động là các sản phẩm hưởng lợi từ trợ cấp, đồng thời bị Ủy ban Thương mại quốc tế Mỹ (USITC) xác định gây tổn hại cho nền công nghiệp Mỹ. Trước mắt là lốp xe chở khách và lốp xe tải nhẹ, các mặt hàng khác nhập khẩu của Việt Nam sẽ chưa bị ảnh hưởng.

Thứ ba, quy định này trao vai trò cho Bộ Thương mại Mỹ trong việc đánh giá việc định giá đồng tiền - trách nhiệm vốn thuộc phạm vi giám sát độc quyền của Bộ Tài chính Mỹ. Định kỳ hai lần một năm, Bộ Tài chính Mỹ điểm mặt các nước trong diện theo dõi và các nước được gắn mác thao túng tiền tệ trong báo cáo về chính sách ngoại hối và kinh tế vĩ mô của các đối tác thương mại lớn.

Theo Bộ Tài chính Mỹ, có ba tiêu chí để xác định một quốc gia có thao túng tiền tệ, bao gồm: (1) có thặng dư thương mại với Mỹ trên 20 tỉ đô la trong kỳ đánh giá; (2) có thặng dư tài khoản vãng lai từ 2% so với GDP trở lên; và (3) có hành vi can thiệp một chiều vào thị trường ngoại tệ trong khoảng thời gian sáu tháng với giá trị mua ròng chiếm từ 2% GDP trở lên.

Việc Việt Nam bị đánh giá là chủ ý định giá thấp tiền đồng trong cuộc điều tra của Bộ Thương mại Mỹ có thể không ảnh hưởng tới đánh giá về thao túng tiền tệ của Bộ Tài chính Mỹ, do hai quá trình này có thể dẫn tới các kết luận khác nhau. Hiện cũng chưa rõ Bộ Thương mại Mỹ tôn trọng các đánh giá và kết luận của Bộ Tài chính Mỹ tới mức nào, khi mà Bộ Thương mại Mỹ giữ quyền tối cao trong việc phán quyết có việc định giá thấp đồng tiền, và do đó có áp thuế đối kháng hay không.

Ở mặt tích cực, Việt Nam có cơ hội để cải thiện tính minh bạch của các động thái về tỷ giá nói riêng và chính sách tiền tệ nói chung. Chính sách tỷ giá và các động thái can thiệp tỷ giá nhất quán với chính sách này cần được thể hiện rõ ràng là một phần của chính sách tiền tệ tổng thể nhằm đạt mục đích kiểm soát lạm phát và ổn định giá trị tiền đồng.