Chính sách kinh tế vượt Covid-19 nên ưu tiên điều gì?

Đại dịch Covid-19 đặt ra nhiều thách thức cho kinh tế toàn cầu nói chung và Việt Nam nói riêng.

Trước tiên, đó là hàng chục triệu người thất nghiệp, giãn việc. Số liệu thất nghiệp của Mỹ cho thấy vẫn có trên 15 triệu người ở Mỹ đang nhận trợ cấp thất nghiệp hàng tuần, mặc dù con số này đã giảm từ mức hơn 22 triệu. Ở Việt Nam, sau đợt tái bùng phát dịch từ Đà Nẵng, con số 30 triệu người bị ảnh hưởng (mất việc làm, phải giãn việc, nghỉ luân phiên, giảm giờ làm) sẽ còn tăng đến bao nhiêu nữa là một nỗi lo.

Sự đứt gãy của chuỗi cung ứng và việc co cụm phòng thủ của các doanh nghiệp cũng là rõ ràng. Chi tiêu đầu tư vốn của công ty Mỹ đã quay lại mức sụt giảm của đợt khủng hoảng năm 2000-2001 và nhiều nhà kinh tế đang lo ngại nó sẽ giảm tiếp về mức sụt giảm của đợt năm 2007-2008.

Những số liệu này cho thấy một bức tranh ảm đạm: tổng cầu và tổng cung của nền kinh tế sẽ đều đột ngột giảm xuống. Tổng cầu giảm do thất nghiệp và mức tiết kiệm gia tăng (số liệu thống kê trong quí 2-2020 cho thấy người Mỹ đang tiết kiệm ở mức cao kỷ lục 30%, mức chưa từng thấy kể từ năm 1960). Tổng cung cũng bị co lại do doanh nghiệp thu hẹp sản xuất, giảm chi tiêu vốn. Vì vậy, GDP của nhiều nền kinh tế đều rơi tự do 20-30% trong quí 2-2020.

Khi người dân tăng tiết kiệm, giảm chi tiêu còn doanh nghiệp thu hẹp kinh doanh, cắt giảm chi phí và đầu tư vốn, tất yếu cần một cú hích từ phía nhà nước để cân bằng lại sự thiếu hụt này. Vì vậy, rất nhiều nhà kinh tế học đều chỉ ra rằng cần một chính sách tài khóa mở rộng và nới lỏng tiền tệ từ nhà nước. Câu hỏi chỉ là: vậy chi tiền nên như thế nào, và ưu tiên lĩnh vực nào? Và, tài khóa với tiền tệ thì nên kết hợp ra sao?

Tài khóa, tiền tệ hay cả hai?

Nếu địa phương đã không thể giải ngân đầu tư công, nên chăng chuyển các khoản tiền đó sang thành các khoản chi tiêu công khác như hỗ trợ để doanh nghiệp trả lương công nhân và có các chương trình trợ giá cho doanh nghiệp kinh doanh nhà hàng, khách sạn, phát các phiếu ăn uống, chi tiêu để thúc đẩy kinh tế như một số nước đã làm?

Biên bản họp ngày 27 và 28-7 của Cục Dự trữ liên bang Mỹ (Fed) đã có một gợi ý rõ ràng. Biên bản lần này cho thấy sự đồng thuận của các thành viên Ủy ban Thị trường mở liên bang (FOMC) về sự cần thiết của một gói hỗ trợ tài khóa mới. Đáng chú ý nhất là đoạn “Chúng tôi kỳ vọng các chương trình hỗ trợ tài khóa có quy mô đáng kể - cả những chương trình đã ban hành và những chương trình dự kiến sẽ thông qua - cùng với sự hỗ trợ có hiệu quả của chính sách tiền tệ và các công cụ thanh khoản và cho vay của Fed sẽ tiếp tục thúc đẩy quá trình hồi phục kinh tế, tuy nhiên chúng tôi không kỳ vọng nền kinh tế sẽ hồi phục hoàn toàn vào cuối năm nay”.

Nhận định này chỉ khẳng định lại một điều mà Chủ tịch Fed Jerome Powell và các lãnh đạo khác của Fed đã nhiều lần bày tỏ: chính sách tiền tệ tự thân nó không thể cứu vãn được nền kinh tế trong dịch Covid-19 mà cần có sự hỗ trợ của chính sách tài khóa. Và dù phối hợp cả hai chính sách này thì các lãnh đạo Fed vẫn cho rằng nền kinh tế lớn nhất thế giới không thể hồi phục hoàn toàn vào cuối năm.

Ban biên tập của tờ Guardian vào đầu tháng 3-2020, khi dịch bệnh bùng phát trên phạm vi toàn cầu, đã nhận xét “Tất cả chúng ta nay đều đã là những người theo trường phái kinh tế Keynes”, đó là yêu cầu nhà nước phải tăng chi tiêu hỗ trợ nền kinh tế bằng các chính sách tài khóa.

Có nhiều nguyên nhân, nhưng trước hết là một nguyên nhân mang tính thực dụng, lãi suất điều hành chính sách của nhiều nền kinh tế đang tiệm cận mức 0%. Cắt giảm thêm lãi suất đã không còn dư địa nữa. Thế còn lãi suất âm? Cả Chủ tịch Fed và Thống đốc hiện tại của Ngân hàng Trung ương Anh đã từng bày tỏ nghi ngờ về hiệu quả của lãi suất âm.

Đó là một cách nhìn có tính thực dụng về những công cụ kinh tế sẵn có. Còn nếu nhìn ở một góc độ sâu sắc hơn, thì Joseph Stiglitz, nhà kinh tế học đoạt giải Nobel, đưa ra một khuôn khổ phân tích thú vị.

Ông cho rằng về mặt kinh tế học vĩ mô, do dịch Covid-19, chi tiêu tiêu dùng sẽ sụt giảm vì các gia đình và công ty đều kiệt quệ tài chính, trong khi đó tình trạng phá sản diện rộng sẽ gây tổn thất vốn thông tin (informational capital) và vốn tổ chức (organizational capital), và các chủ thể kinh tế sẽ hành động thận trọng (như tăng tiết kiệm, giảm đầu tư vốn) vì những bất định do dịch bệnh và các biện pháp đối phó với nó (như phong tỏa và giãn cách xã hội) gây ra.

Ở bình diện kinh tế học vi mô, dịch bệnh như một loại thuế đánh vào các hoạt động cần tiếp xúc trực tiếp trong cự ly gần, làm thay đổi hành vi chi tiêu và tạo ra thay đổi mang tính cấu trúc ở nhiều thị trường (như các thị trường du lịch, vui chơi, giải trí, mua sắm...).

Dựa vào hiểu biết từ các lý thuyết kinh tế và lịch sử kinh tế, Stiglitz cho rằng chúng ta không thể để mặc cho thị trường tự điều chỉnh trước những thay đổi có tính cấu trúc và một chi phí thuế ngoại sinh như vậy (nhất là khi nó diễn ra quá đột ngột), mà cần có sự can thiệp của nhà nước.

Ông lấy ví dụ về sự tăng trưởng của những lĩnh vực cần ít nhân lực (thường là các lĩnh vực kỹ thuật cao và được tự động hóa cao độ) và sự thụt lùi của những lĩnh vực cần nhiều nhân lực (và do đó có nhiều tương tác trực tiếp). Nhà nước cần phải can thiệp để điều chỉnh hợp lý lại phân bổ nhân lực vì nhân viên phục vụ trong nhà hàng không thể chuyển nghề thành chuyên viên của công ty công nghệ chỉ sau một đêm.

Stiglitz tin rằng với những thay đổi có tính cấu trúc rộng rãi như vậy thì chúng sẽ tạo ra những bài toán thuộc phạm trù kinh tế học Keynes. Với khuôn khổ lý luận này, ông đã lý giải được vì sao mà chi tiêu tài khóa lại được nhiều người ủng hộ vào lúc này.

Có một điều nữa cũng đáng chú ý là câu hỏi “tiền đâu để chi tiêu công?”. Câu trả lời thường là: vay nợ. Nhưng ai sẽ cho chính phủ vay? Một trong những chủ thể quan trọng đang là các ngân hàng trung ương.

Việc các ngân hàng trung ương tăng sở hữu trái phiếu chính phủ đã trở thành một trạng thái bình thường mới. Chỉ trong vài tháng, số trái phiếu chính phủ Mỹ do Fed nắm giữ đã lên như “đi trực thăng” từ 2.000 tỉ đô la Mỹ hồi cuối năm 2019 lên hơn 4.400 tỉ đô la Mỹ vào giữa tháng 8-2020. Mức tăng này thực tế đã lớn hơn toàn bộ số trái phiếu chính phủ mà Fed đã mua từ năm 2009-2019. Ngân hàng Trung ương Anh cũng có động thái tương tự, mặc dù quy mô tuyệt đối nhỏ hơn nhưng về tốc độ tăng thì còn cao hơn Fed (tăng gần ba lần so với Fed tăng hai lần).

Như vậy, sự phối hợp cùng nhau trong việc bơm tiền hỗ trợ hồi phục kinh tế của ngân hàng trung ương và bộ tài chính đang trở thành một trạng thái “bình thường mới”. Việc Ngân hàng Trung ương Mỹ “in tiền” tài trợ nợ vay của chính phủ đang diễn ra với quy mô mạnh hơn dự đoán của một số nhà kinh tế hồi đầu dịch Covid-19. Nhưng xem ra nó lại thích hợp vào lúc này về cả lý luận và thực tiễn. Đơn giản là vì chúng ta cần chi tiêu tài khóa mạnh hơn.

Tiền nên ưu tiên vào đâu?

Với sự phối hợp của ngân hàng trung ương và bộ tài chính, các chính phủ đã có tiền rồi. Nhưng tiền nên chi vào đâu?

Trong ngắn hạn, rõ ràng có hai điểm đến bắt buộc phải chi tiền. Một là chi tiền cho các chương trình y tế chống dịch khẩn cấp, truy vết người nhiễm bệnh đồng thời đảm bảo hệ thống y tế công có thể hoạt động để chữa các loại bệnh khác cho người dân. Stiglitz chỉ ra điều đơn giản mà các nhà quản lý quỹ lớn của phố Wall cũng lặp đi lặp lại “không thể có hồi phục kinh tế mà không kiểm soát được virus”.

Điểm thứ hai, là phải hạn chế phá sản và sa thải. Nền kinh tế, như một cơ thể người vừa hết bệnh, không thể bật lại ngay sau dịch nếu như tế bào cơ bản của nó là các doanh nghiệp đều đã chết hoặc sa thải phần lớn nhân viên.

Điều này nhà kinh tế đoạt giải Nobel như Stiglitz và một người bạn làm chủ doanh nghiệp siêu nhỏ của tôi lý giải giống nhau. Bạn tôi nói: “Nếu cho nhân viên nghỉ việc hết, không trả lương thì khi hết dịch rất khó quay lại hoạt động sản xuất bình thường ngay vì đội ngũ cốt lõi đã đi tứ tán hết, tập hợp lại anh em rất là khó”. Có nghĩa là doanh nghiệp cần được hỗ trợ để giữ lại đội ngũ nhân viên càng nhiều càng tốt. Đó không thể chỉ là những hỗ trợ giãn, giảm thuế (không mấy ý nghĩa với doanh nghiệp bị lỗ) mà còn phải ở dạng tài trợ tiền để họ có thể giữ lại nhân viên như ở Anh là các chương trình hỗ trợ doanh nghiệp giữ lại nhân viên đang nghỉ giãn việc (furlough scheme).

Vì vậy, tài trợ cho doanh nghiệp nhỏ, siêu nhỏ và doanh nghiệp thuê mướn nhiều lao động là cực kỳ quan trọng vì họ chính là tế bào cơ bản để đảm bảo nền kinh tế có thể bật dậy ngay sau dịch.

Nhưng lựa chọn lĩnh vực nào, loại hình kinh doanh nào để cứu trợ là một lựa chọn khó khăn. Có những công ty nợ đầm đìa, và lạc hậu với thời cuộc từ trước dịch Covid-19 - thứ mà các nhà kinh tế gọi là xác chết biết đi (zombies) thì cứu làm chi? Công ty mà nợ nhiều quá rồi thì cứu cũng khó tồn tại vì bản thân họ đã đánh mất đi sự linh hoạt tài chính (vì làm ra bao nhiêu thì đem trả nợ bấy nhiêu, lấy đâu dư địa mà tái đầu tư và tái cấu trúc dài hạn).

Bản thân Stiglitz chỉ trích việc Fed mua lại cả các trái phiếu công ty loại “rác” (junk bond) là một sai lầm vì đây là trái phiếu do các công ty nợ quá cao phát hành. Thế nhưng ở khía cạnh bình ổn thị trường tài chính, nhiều nhà phân tích cho rằng điều này là cần thiết nếu không muốn tạo ra một cuộc sụp đổ kiểu Lehman Brothers.

Khoảng trống giữa chủ trương và thực thi

Những phân tích ở trên chủ yếu là về vấn đề chủ trương. Nhưng từ chủ trương đến thực thi là cả một khoảng cách.

Việt Nam thực tế đã có những gói đầu tư công cũng như những gói hỗ trợ kinh tế cho người dân bị ảnh hưởng bởi dịch Covid-19. Nhưng về mặt thực thi, những phản ánh của doanh nghiệp nhỏ và người lao động trực tiếp bị ảnh hưởng nặng nề với truyền thông cho thấy họ gặp rất nhiều trở ngại trong việc tiếp cận các gói hỗ trợ.

Trong khi đó, có những bài báo phản ánh một số dự án đầu tư công vẫn đang “án binh bất động”. Vì sao chúng ta vẫn đang lãng phí khoảng thời gian vàng để hỗ trợ các tế bào của nền kinh tế? Nếu qua khỏi thời gian vàng này, khi các tế bào đã chết, thì chi tiêu công có còn hiệu quả? Nếu địa phương đã không thể giải ngân đầu tư công, nên chăng chuyển các khoản tiền đó sang thành các khoản chi tiêu công khác như hỗ trợ để doanh nghiệp trả lương công nhân và có các chương trình trợ giá cho doanh nghiệp kinh doanh nhà hàng, khách sạn, phát các phiếu ăn uống, chi tiêu để thúc đẩy kinh tế như một số nước đã làm?

Khi nguồn lực chúng ta đã hạn chế thì chúng ta càng phải sử dụng chúng một cách khôn ngoan, hợp lý và đúng lúc. Dịch bệnh không phải là thời điểm để trục lợi.