Trung Quốc nỗ lực giảm áp lực tài chính cho các địa phương

heo caixin.com, Chính phủ Trung Quốc đã đưa ra một quyết định hiếm hoi và bất ngờ hồi tháng 10 khi phát hành thêm 1.000 tỷ nhân dân tệ (141 tỷ USD) trái phiếu chính phủ trong quý IV/2023, để tài trợ cho chi tiêu cơ sở hạ tầng.

Động thái này cũng mở rộng thâm hụt ngân sách tính theo tỷ lệ phần trăm Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của nước này cho năm 2023 lên mức cao kỷ lục là 3,8%.

Thông báo của Trung Quốc gây ngạc nhiên cho các nhà kinh tế và đầu tư, và đã thúc đẩy cuộc tranh luận về việc liệu điều này có báo trước một sự thay đổi trong cách tiếp cận của lãnh đạo đối với chính sách tài khóa hay không.

Một số nhà phân tích nói rằng động thái này cho thấy các nhà hoạch định chính sách hàng đầu đã chấp nhận rằng thâm hụt ngân sách hàng năm lớn hơn tính theo tỷ lệ phần trăm GDP sẽ là cần thiết trong tương lai, và chính phủ sẽ cần phải chia sẻ gánh nặng chi tiêu tài khóa lớn hơn để giảm bớt áp lực lên các chính quyền địa phương thiếu tiền mặt.

Các đề xuất của chính phủ ngày 24/10 đã nhận được sự chấp thuận của Ủy ban Thường vụ Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc (NPC), cơ quan lập pháp hàng đầu của Trung Quốc. Số tiền huy động được sẽ được chuyển cho chính quyền địa phương thông qua các khoản thanh toán chuyển khoản, và chính phủ sẽ chịu trách nhiệm trả nợ gốc và lãi.

Một nửa số tiền thu được, tương đương 500 tỷ nhân dân tệ, sẽ được phân bổ trong năm nay và một nửa còn lại sẽ được chuyển sang năm 2024. Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia (NDRC) và Bộ Tài chính, cùng với các bộ phận liên quan khác, đã thiết lập một cơ chế làm việc cho trái phiếu kho bạc đặc biệt. Điều này sẽ liên quan đến việc xem xét dự án và phân bổ ngân sách.

* Đợt phát hành bất thường

Chính phủ Trung Quốc hiếm khi phát hành trái phiếu kho bạc đặc biệt, huy động tiền để tài trợ cho các chính sách hoặc dự án cụ thể. Đây là lần thứ 4 chúng được sử dụng kể từ khi cải cách và mở cửa bắt đầu vào năm 1978 - lần đầu tiên là vào năm 1998 trong cuộc khủng hoảng tài chính châu Á, sau đó vào năm 2007 trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và vào năm 2020 trong đại dịch COVID-19.

Tuy nhiên, khác biệt ở chỗ đây là lần đầu tiên trái phiếu kho bạc đặc biệt sẽ được đưa vào như một phần của thâm hụt tài khóa. Quyết định đó có nghĩa là thâm hụt ngân sách hiện sẽ tăng lên 4.880 tỷ nhân dân tệ từ mức 3.880 tỷ nhân dân tệ được NPC thông qua tại cuộc họp thường niên vào tháng 3. Sự gia tăng này sẽ đẩy tỷ lệ thâm hụt trên GDP từ 3% lên 3,8%, đây là lần thứ ba thâm hụt sẽ vượt quá 3% và cũng là tỷ lệ cao nhất được ghi nhận.

Guan Tao, nhà kinh tế trưởng toàn cầu tại BOC International (China) Co. Ltd., cho biết trong một bài bình luận hôm 30/10 rằng sự gia tăng thâm hụt cho thấy Chính phủ Trung Quốc đang theo đuổi "một chính sách tài khóa chủ động và linh hoạt hơn và báo hiệu sự tăng cường các chính sách để ổn định tăng trưởng".

Thứ trưởng Bộ Tài chính Zhu Zhongming cho biết tại một cuộc họp báo ngày 25/10 rằng số tiền này chủ yếu sẽ tài trợ cho đầu tư vào 8 lĩnh vực chính, bao gồm xây dựng lại các khu vực bị thiên tai, xây dựng các dự án kiểm soát lũ lụt quan trọng và cải thiện quản lý các trường hợp khẩn cấp về thiên tai.

Những địa phương được hưởng lợi chính sẽ là phía Bắc và Đông Bắc Trung Quốc, các khu vực bị ảnh hưởng nặng nề bởi lũ lụt nghiêm trọng vào mùa Hè đã bộc lộ những thiếu sót trong kiểm soát lũ lụt và thoát nước, và khả năng ứng phó khẩn cấp.

* Tác động đến tăng trưởng GDP

Một số nhà phân tích nói rằng vì tăng trưởng GDP thực tế trong năm nay gần như chắc chắn sẽ đáp ứng mục tiêu của chính phủ là "khoảng 5%" được đưa ra tại cuộc họp NPC hồi tháng 3, nên mục tiêu chính của đợt trái phiếu này là tạo đà cho nền kinh tế khởi đầu tốt vào năm 2024.

Nhiều nhà phân tích cho rằng số tiền 500 tỷ nhân dân tệ sẽ được phát hành trong quý IV/2023 đã đến quá muộn để có nhiều ảnh hưởng đến tăng trưởng của quý, đặc biệt là khi chính quyền địa phương sẽ phải đệ trình các dự án đủ điều kiện để phê duyệt và tự đưa ra một số nguồn tài trợ trước khi có thể chi tiền.

Các nhà phân tích tại China International Capital Corp. Ltd. cho biết, tác động của chính sách sẽ được phản ánh chủ yếu vào năm 2024 và có thể giúp tăng trưởng GDP hàng năm tăng thêm khoảng 1 điểm phần trăm.

Cùng quan điểm trên, các nhà kinh tế của UBS cho rằng việc phát hành trái phiếu "là quá muộn để thay đổi quỹ đạo tăng trưởng của quý IV một cách có ý nghĩa, nhưng có thể hữu ích trong việc củng cố tăng trưởng vào đầu năm 2024".

* Báo hiệu một sự thay đổi trong lập trường chính sách tài khóa của Trung Quốc

Các nhà hoạch định chính sách có truyền thống theo đuổi chính sách tài khóa bảo thủ và miễn cưỡng cho phép tỷ lệ thâm hụt trên GDP chính thức vượt quá 3%. Mức này được coi là một "lằn ranh đỏ" không nên vượt qua và có nguồn gốc từ Hiệp ước Maastricht được ký kết bởi các thành viên Cộng đồng châu Âu vào năm 1992.

Hiệp ước yêu cầu duy trì tỷ lệ thâm hụt trên GDP không cao hơn 3% và tỷ lệ nợ chính phủ trên GDP không vượt quá 60%. Nhưng nhiều nhà phân tích Trung Quốc nói rằng chính phủ không nên bị ràng buộc bởi ngưỡng 3%, khi mà ngưỡng này thường xuyên bị các quốc gia thành viên EU vi phạm.

Giáo sư trợ giảng về kinh tế và tài chính Sheng Songcheng tại Trường Kinh doanh Quốc tế Trung Quốc châu Âu có trụ sở tại Thượng Hải cho rằng "mức này nên được xem xét dựa trên một loạt các yếu tố bao gồm nợ tồn đọng của một quốc gia và cấu trúc của nó, tình hình phát triển kinh tế và mức lãi suất", và lưu ý rằng ngưỡng 3% không phù hợp với tình hình của Trung Quốc.

Thống đốc Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBoC, ngân hàng trung ương) Phan Công Thắng (Pan Gongsheng) cũng đã chỉ ra rằng nợ chính phủ trung ương tương đối thấp. Trong một bài phát biểu tại một diễn đàn ở Bắc Kinh hôm 8/11, ông nói rằng: "Nhìn chung, mức nợ của Chính phủ Trung Quốc đang ở mức trung bình đến thấp hơn trên phạm vi quốc tế và gánh nặng nợ của chính phủ tương đối nhẹ".

* Sự thay đổi trong mối quan hệ tài khóa giữa chính phủ trung ương và địa phương

Việc đại tu hệ thống tài chính và thuế năm 1994 đã thay đổi cách phân chia trách nhiệm thu chi và huy động tài chính giữa chính phủ trung ương và địa phương. Điều này giúp tăng cường sự kiểm soát của chính phủ trung ương đối với số tiền huy động được, nhưng lại đặt gánh nặng chi tiêu không cân xứng lên vai chính quyền địa phương.

Ví dụ, năm 2019, chính phủ trung ương đã thu 46,9% doanh thu tài chính của Trung Quốc, trong khi các địa phương nhận được 53,1%. Tuy nhiên, chính phủ trung ương chỉ chiếm 14,7% chi tiêu tài khóa, và các địa phương chiếm 85,3% còn lại.

Để tài trợ cho những nghĩa vụ này, chính quyền địa phương đã thiết lập các phương tiện tài chính huy động hàng nghìn tỷ nhân dân tệ vay bên ngoài hệ thống ngân sách chính thức. Nhưng việc nợ ngày càng tăng đang đặt ra rủi ro ngày càng lớn đối với hệ thống tài chính của đất nước và tính bền vững của tài chính chính quyền địa phương.

Điều đó hiện được coi là vấn đề hàng đầu trong chương trình nghị sự của các nhà hoạch định chính sách, và trong khi chính phủ trung ương khẳng định sẽ không cung cấp bất kỳ gói cứu trợ nào, ngày càng có nhiều lời kêu gọi ngân sách trung ương vác thêm gánh nặng chi tiêu.

"Kế hoạch phát hành nợ công mới nhất của Trung Quốc báo hiệu sự hỗ trợ lớn hơn từ chính phủ trong việc thúc đẩy chi tiêu hạ tầng và nền kinh tế, và có thể đánh dấu sự khởi đầu của sự thay đổi theo hướng chính phủ cung cấp hỗ trợ tài khóa nhiều hơn cho chính quyền địa phương", các nhà phân tích của Fitch Ratings viết trong một báo cáo ngày 27/10.

"Chúng tôi xem chương trình này là một phần trong những nỗ lực gần đây của Chính phủ Trung Quốc nhằm thúc đẩy nền kinh tế và giảm bớt gánh nặng tái cấp vốn tại chính quyền địa phương và các phương tiện tài chính tương ứng của chính quyền địa phương".

Chính quyền địa phương và các chuyên gia tài chính, bao gồm nhiều cựu bộ trưởng tài chính, đã đạt được đồng thuận rằng chính quyền địa phương có không gian hạn chế để tăng đòn bẩy và chi tiêu tài khóa nên dựa nhiều hơn vào chính phủ.

Hội nghị Công tác Tài chính Trung ương 5 năm một lần diễn ra vào cuối tháng 10 vừa qua đã nhất trí rằng: "Cần đưa ra một cơ chế dài hạn về xử lý rủi ro nợ của chính quyền địa phương và cơ chế quản lý nợ chính phủ phù hợp với phát triển chất lượng cao và tối ưu hóa cơ cấu nợ của chính phủ trung ương và chính quyền địa phương".

Mặc dù chưa có thêm chi tiết nào về cơ chế như vậy được công bố, nhưng một số nhà phân tích dự đoán chính phủ sẽ phải gánh thêm gánh nặng chi tiêu tài khóa. 1.000 tỷ nhân dân tệ trái phiếu kho bạc đặc biệt có thể đánh dấu sự khởi đầu - trách nhiệm thanh toán lãi suất và trả nợ gốc sẽ thuộc về chính phủ trung ương chứ không phải chính quyền địa phương.

Zhong Zhengsheng, chuyên gia kinh tế trưởng tại Ping An Securities Co. Ltd., viết trong một bài bình luận gần đây rằng: "Việc điều chỉnh phân bổ quyền hạn và trách nhiệm tài chính giữa chính phủ trung ương và chính quyền địa phương nên được xem xét. Điều này bao gồm việc tăng tỷ trọng chi tiêu ngân sách công của chính phủ trung ương và tăng tỷ trọng doanh thu thuế của chính quyền địa phương, đặc biệt là từ thuế giá trị gia tăng và thuế tiêu thụ".