Trông đợi nhiều khác biệt từ Luật PPP

Từ năm 1997 cho tới nay, ít nhất Việt Nam đã có tới sáu nghị định của Chính phủ quy định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), chưa nói tới các văn bản sửa đổi, bổ sung. Với thực tế các nghị định của Chính phủ được áp dụng như luật, việc xây dựng một luật về PPP liệu có trông đợi điều gì mới mẻ hay khác biệt?

Về cơ bản, khung pháp luật chung để triển khai các dự án PPP chưa bao giờ thiếu, bởi nền tảng PPP chính là các hợp đồng nhượng quyền của Chính phủ cho tư nhân, có hiệu lực như luật. Trong khi đó, các luật chung để hỗ trợ cho việc ký kết các hợp đồng PPP đã có sẵn, bao gồm Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu... Vậy tại sao lại cần tới một luật về PPP do Quốc hội ban hành?

Có thể thấy hai lý do cơ bản. Thứ nhất, cho tới nay khoảng 336 dự án PPP đã triển khai (theo thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư), chiếm tới xấp xỉ 70 tỉ đô la Mỹ vốn đầu tư xã hội bằng việc chuyển nhượng cả quyền và nghĩa vụ của Nhà nước cho tư nhân. Thứ hai, bên cạnh các hiệu quả thì đã có nhiều hệ lụy từ các dự án PPP như dư luận đã phản ánh. Tựu trung, có thể nêu ra tám vấn đề chính như sau:

Một là, nhiều dự án PPP, đặc biệt dự án trong lĩnh vực giao thông đường bộ, mới chỉ chú ý đến bảo vệ lợi ích của chủ đầu tư và ngân hàng cho vay mà không quan tâm đến hài hòa lợi ích của cộng đồng, bao gồm người dân và người tiêu dùng. Điều này đã dẫn đến bùng nổ sự bức xúc và phản đối từ phía xã hội.

Hai là, nhiều vấn đề quan trọng và nhạy cảm về tài chính của dự án như lựa chọn chủ đầu tư, xác định vốn đầu tư và phân bổ nguồn vốn, chi phí và giá thành, mức thu phí, thời gian hoàn vốn, kiểm soát tiền phí thu được không được làm minh bạch, tiềm ẩn nhiều tiêu cực, thậm chí tham nhũng.

PPP là một chính sách lớn và hệ trọng, theo đó việc triển khai nó không chỉ thu hút một khối lượng lớn nguồn lực vật chất của đất nước mà còn tạo ra các tác động, hệ lụy về kinh tế - xã hội sâu rộng trong hàng chục năm qua, chưa nói đến các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng.

Ba là, mặc dù thời gian triển khai dự án nhanh, chi phí lớn nhưng chất lượng sản phẩm, công trình không cao, cái gọi là ưu thế của khu vực tư nhân về quản lý dự án và công nghệ để bảo đảm chất lượng không đạt được.

Bốn là, đầu tư phát triển hạ tầng thông qua PPP là chủ trương lớn nhưng không thu hút được đầu tư nước ngoài (mặc dù có sự quan tâm cũng như các lợi thế so với trong nước); tuyệt đại đa số các dự án do nhà đầu tư trong nước thực hiện.

Năm là, có sự mất cân đối và bất bình thường khi lĩnh vực được lựa chọn đầu tư PPP khá hẹp, tập trung chủ yếu vào giao thông đường bộ (chiếm 66%) và xây trụ sở cơ quan nhà nước, hạ tầng kỹ thuật tái định cư và ký túc xá (chiếm 16%), đặc biệt có tới 57% các dự án được triển khai dưới hình thức BT trái thông lệ chung, tất cả là những lĩnh vực dễ làm, dễ và nhanh thu hồi vốn. Trong khi đó, còn nhiều mảng cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội khác lại không được quan tâm và đầu tư.

Sáu là, vẫn có sự đánh giá và quan điểm coi đầu tư PPP là đơn giản và có lợi, chỉ chú ý đến khâu hình thành, phê duyệt dự án, huy động vốn đầu tư và xây dựng công trình mà không quan tâm đúng mức đến khâu vận hành trong thời gian dài sau đó, dẫn đến không lường trước các rủi ro và khi có tranh chấp thì thiếu các biện pháp và cách thức giải quyết phù hợp, gây hiểu sai, thất vọng và mất niềm tin trong xã hội nói chung và giới đầu tư nói riêng về chủ trương, chính sách này.

Bảy là, ở tầm vĩ mô, trong bối cảnh mức đầu tư xã hội nói chung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Việt Nam khá cao so với khu vực, việc cho triển khai quá nhiều và quá dễ các dự án BOT và BT trong một thời gian ngắn đã gây quá tải cho nền kinh tế, làm tăng gánh nặng chi phí và giá thành các sản phẩm, dịch vụ có liên quan, dẫn tới làm giảm năng lực cạnh tranh quốc gia.

Cuối cùng, PPP là một chính sách lớn và hệ trọng, theo đó việc triển khai nó không chỉ thu hút một khối lượng lớn nguồn lực vật chất của đất nước mà còn tạo ra các tác động, hệ lụy về kinh tế - xã hội sâu rộng trong hàng chục năm qua, chưa nói đến các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng.

Từ nhận định như trên, khi nâng cấp các nghị định lên thành luật về PPP thì các vấn đề bất cập về chính sách cần được đề cập để xử lý. Từ góc độ lập chính sách, tôi xin đề xuất cách tiếp cận mới với ba định hướng chính như sau:

Về đối tượng của các dự án PPP: Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư PPP đang được lấy ý kiến quy định theo hướng vừa liệt kê, vừa loại trừ, nói chung khá rắc rối và chồng chéo nếu xét về tiêu chí, như một mặt dựa theo nhu cầu, mặt khác lại tách biệt với dự án đầu tư công và phân loại theo quy mô vốn đầu tư.

Quan điểm của tôi là chỉ cần đơn giản quy định nguyên tắc chung, theo đó PPP chính là hình thức đặc thù của đầu tư công, tức là mọi dự án mà đáng ra Nhà nước phải thực hiện nhưng do thiếu nguồn lực (vốn, công nghệ, kỹ năng quản trị) nên cần triển khai dưới hình thức đối tác công tư tùy theo nhu cầu và quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Có chăng phân biệt và loại trừ là các dự án của doanh nghiệp nhà nước bởi được thực hiện theo khuôn khổ thông thường của Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp.

Ngoài ra, từ góc độ giám sát của Quốc hội (để tránh sự lạm dụng của các cấp chính quyền), có thể và cần quy định loại trừ hay cấm một số lĩnh vực như dự án xây trụ sở làm việc, cơ sở nghiên cứu, đào tạo của cơ quan nhà nước.

Về hình thức PPP: Tuyệt đối không nên bao gồm dự án BT hay nếu có thì không thể theo cách làm như hiện nay. Dự thảo luật về PPP nói trên vẫn quy định về dự án BT. Tôi đề xuất loại bỏ hình thức dự án này bốn lý do:

Thứ nhất, về bản chất đó là hình thức mua sắm công thông thường mà Nhà nước không thanh toán bằng tiền mặt và thanh toán sau.

Tuy nhiên, Nhà nước vẫn phải thanh toán, tức chi tiêu công thông qua đầu tư, do đó suy cho cùng chỉ là cách “lách” Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công.

Thứ hai, bởi không thanh toán bằng tiền mặt mà sử dụng cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” nên rất khó công khai và minh bạch hóa trong khâu thẩm định, phê duyệt và chi trả cho chủ đầu tư tư nhân, tạo điều kiện cho tiêu cực, trục lợi chính sách và tham nhũng phát sinh.

Thứ ba, dự án BT không phù hợp với thông lệ chung của chính sách hợp tác đối tác công - tư vì không gắn với mục tiêu tranh thủ vốn đầu tư dài hạn của tư nhân cũng như công nghệ quản trị tiên tiến của khu vực này.

Tuy nhiên, nếu Chính phủ vẫn muốn duy trì hình thức dự án BT thì cần kiên quyết bỏ hẳn cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”. Thay vào đó, thực hiện thanh toán cho nhà đầu tư bằng tiền mặt sau khi đã đấu giá quyền sử dụng đất riêng rẽ, rộng rãi và công khai, minh bạch.

Về quyết định chủ trương của các cấp chính quyền để đầu tư PPP: Xin lưu ý rằng PPP gắn với phát triển cơ sở hạ tầng vốn thuộc trách nhiệm của Nhà nước. Thế giới đã tổng kết rằng có tới trên 60% dự án PPP không đạt được các mục tiêu mong muốn so với đầu tư công (bao gồm hiệu quả về tài chính, chất lượng công trình, công nghệ và năng lực quản trị và an toàn hay rủi ro trong vận hành dự án).

Do đó, xu hướng hiện nay, các nước không còn mặn mà với hình thức này. Ngoài ra, thực chất cái gọi là PPP vừa qua không phải là huy động vốn tư nhân mà chính là vốn xã hội thông qua ngân hàng, theo đó rủi ro tài chính của dự án hoàn toàn không được chuyển sang tư nhân mà Nhà nước vẫn gánh trọn trong trường hợp ngân hàng mất khả năng thanh toán.

Bởi thế, cũng theo kinh nghiệm các nước, có thể đề xuất bổ sung một căn cứ quan trọng khi quyết định chủ trương đầu tư PPP là cần lập một dự án đầu tư công (ở giai đoạn đánh giá tiền khả thi) song hành để làm đối chứng. Chỉ khi thấy hình thức triển khai bằng PPP có lợi hơn về nhiều mặt thì cấp có thẩm quyền mới phê chuẩn thực hiện.

(*) Thành viên NH Quang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam