Thị trường điện: nút thắt cần tháo gỡ ngay

Chậm thực hiện các cơ chế thị trường điện phù hợp, xứng tầm chính là các điểm nghẽn cần khai thông nhanh chóng để phát triển ngành điện lực, kinh tế – xã hội.

Năng lượng, đặc biệt là điện lực đóng vai trò then chốt trong phát triển kinh tế của Việt Nam. Theo Quy hoạch điện 8, nhu cầu điện năng ở Việt Nam sẽ tăng lên gần gấp đôi và gấp 5 lần nhu cầu năm 2023 tương ứng vào các năm 2030 và 2050 để đáp ứng dự báo kỳ vọng tăng trưởng kinh tế GDP bình quân 7%/năm trong giai đoạn 2021-2030 và 6,5-7%/năm trong giai đoạn 2031-2050. Tổng dự toán đầu tư nguồn và lưới điện rất lớn, gần 135 tỉ đô la Mỹ cho giai đoạn 2021-2030, và 399-523 tỉ đô la cho giai đoạn 2031-2050.

Trước nhu cầu này, Việt Nam có những cơ chế, chính sách và giải pháp phát triển năng lượng, điện lực tương xứng. Tuy nhiên, trong thời gian qua, một số chính sách được công chúng đặc biệt quan tâm như quy hoạch phát triển điện lực, năng lượng tái tạo (NLTT), cơ chế mua bán điện trực tiếp (DPPA), sử dụng điện tiết kiệm và hiệu quả, điện mặt trời mái nhà tự sản, tự tiêu đều gặp vướng mắc, chậm trễ trong việc xây dựng cũng như thực thi chính sách.

Trong bài viết này, tác giả sẽ thử điểm qua đâu là điểm nghẽn gốc rễ đối với từng chính sách phát triển điện lực? Nếu chậm giải quyết chúng thì sẽ có những hệ lụy gì? Giải pháp phù hợp và sớm được thực hiện cần có những yêu cầu cơ bản nào?

Mục tiêu, nguyên tắc, cơ chế phát triển điện lực cốt lõi

Thị trường điện Việt Nam có lộ trình phát triển đạt cấp độ cuối là thị trường bán lẻ điện cạnh tranh (VREM), tức cạnh tranh toàn diện – phát điện, mua buôn, và khách hàng được tự do lựa chọn nhà cung cấp bán lẻ sau năm 2024. Hiện tại, thị trường điện Việt Nam được xem là đã đạt đến cấp độ bán buôn điện cạnh tranh (VWEM) từ năm 2019, nhưng về bản chất vẫn còn là thị trường phát điện cạnh tranh, chưa có nhiều đơn vị mua buôn điện. Theo đó, thị trường có nhiều đơn vị phát điện cạnh tranh cung cấp điện, nhưng chỉ có một đơn vị mua buôn điện chủ yếu là Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN).

thị trường điện Việt Nam được xem là đã đạt đến cấp độ bán buôn điện cạnh tranh (VWEM) từ năm 2019, nhưng về bản chất vẫn còn là thị trường phát điện cạnh tranh, chưa có nhiều đơn vị mua buôn điện.

Các cơ chế, chính sách phát triển điện lực chính gồm:

1. Quy hoạch điện 8 bao gồm kế hoạch chuyển dịch năng lượng: phát triển điện NLTT, giảm dần điện sử dụng nhiên liệu hóa thạch (chủ yếu điện than) để giảm phát thải khí nhà kính, bảo vệ môi trường. Để thúc đẩy thực hiện Quy hoạch điện 8, Chính phủ, Bộ Công Thương đang xúc tiến xây dựng, ban hành các cơ chế, chính sách phát triển điện NLTT và điện khí.

2. Cơ chế mua bán điện trực tiếp giữa đơn vị phát điện NLTT với khách hàng sử dụng điện lớn (DPPA) nhằm thúc đẩy phát triển NLTT và đáp ứng nhu cầu thực thi trách nhiệm môi trường của các doanh nghiệp FDI cũng như trong nước trong cạnh tranh và hội nhập quốc tế. Đây cũng là cơ chế giúp VWEM có thêm người mua và là tiền đề của VREM cho phép khách hàng sử dụng điện lớn tự do lựa chọn nguồn điện, người bán điện.

Nghị định của Chính phủ về cơ chế DPPA ban hành ngày 3-7-2024 quy định hai hình thức mua bán điện trực tiếp giữa người bán là đơn vị phát điện với người mua là khách hàng sử dụng điện lớn qua đường dây kết nối riêng và qua lưới điện quốc gia.

Trong hình thức đầu, người bán và người mua kết nối và chuyển giao điện vật lý theo hợp đồng tự thỏa thuận. Hình thức này tạo động lực cho người mua đầu tư vào nguồn phát điện NLTT có sản lượng thấp hơn lượng tiêu thụ hoặc phải tự cân bằng sản lượng phát điện – tiêu thụ riêng của mình. Ngoài ra, người mua đầu tư hạ tầng đường dây riêng và cần có năng lực vận hành, bảo trì an toàn, theo đúng yêu cầu kỹ thuật.

Trong hình thức thứ hai, người mua – khách hàng sử dụng điện lớn hay đơn vị bán lẻ được ủy quyền ký hợp đồng kỳ hạn dạng chênh lệch CFD với đơn vị phát điện và ký hợp đồng mua bán điện với Tổng công ty Điện lực (phân phối, bán lẻ điện thuộc EVN) cho dịch vụ mua buôn điện giao ngay trên VWEM và dịch vụ bán lẻ. Hợp đồng CFD giúp người mua và đơn vị phát điện NLTT giảm biến động chi phí mua và doanh thu bán buôn điện từ các rủi ro về biến động giá và điện năng tiêu thụ, phát điện trên thị trường giao ngay.

Hình thức mua bán trực tiếp thông qua lưới điện quốc gia hiện có những khúc mắc về tính công bằng và hiệu quả của cấu trúc và cơ chế định giá điện giao ngay hiện hành theo vị trí đấu nối trên hệ thống điện của người mua và người bán. Cơ chế hiện tại với cách tính tổn thất trung bình và giá điện theo giá biên hệ thống đồng nhất toàn quốc có tính “cào bằng”, tạo nên “người thắng, kẻ thua” không công bằng và nhiều khả năng tạo động lực cho người mua và người bán tìm cách “trục lợi”, không thực sự mang lại hiệu quả, lợi ích chung cho toàn hệ thống điện, xã hội.

3. Cơ chế, chính sách khuyến khích phát triển điện mặt trời mái nhà tự sản, tự tiêu (ĐMTMN) nhằm thúc đẩy phát triển NLTT, tận dụng điện mặt trời mái nhà, công sở, công trình. Hai cơ chế DPPA và ĐMTMN còn nhằm khuyến khích, thu hút đầu tư, huy động nguồn lực từ xã hội để phát triển nguồn điện. Về bản chất cơ chế ĐMTMN thúc đẩy tập hợp nhiều nguồn điện có công suất nhỏ, phân tán trên lưới điện phân phối, dưới đồng hồ đo giúp giảm nhu cầu công suất cho các nhà máy điện lớn nối lưới.

ĐMTMN nếu phát triển ồ ạt, khó kiểm soát có thể gây nên các vấn đề kỹ thuật như chất lượng điện áp, quá tải lưới điện, trạm biến áp phân phối, khó dự báo phụ tải chính xác và vận hành an ninh hệ thống điện. Tuy vậy, việc không cho phép bán sản lượng điện dư vào lưới điện có thể gây lãng phí, không tối ưu nguồn lực xã hội.

4. Cơ chế mua bán điện các dự án nhà máy điện sử dụng khí thiên nhiên và khí LNG (Cơ chế mua bán điện khí): Tháo gỡ vướng mắc trong hoạt động thương thảo, ký kết hợp đồng mua bán nhằm thúc đẩy phát triển điện khí, đảm bảo an ninh năng lượng, giảm dần lệ thuộc điện than và tăng sử dụng các nguồn năng lượng sạch hơn như khí thiên nhiên và khí LNG để phát điện, góp phần bảo vệ môi trường và giảm phát thải khí nhà kính. Điện khí với khả năng điều khiển, tính linh hoạt cao góp phần ổn định hệ thống điện khi mức độ thâm nhập điện NLTT không ổn định tăng cao, nhờ đó hỗ trợ phát triển điện NLTT.

Vấn đề nan giải của cơ chế này là: để thực hiện dự án điện khí, nhà đầu tư cần thu hồi vốn đầu tư với lợi nhuận hợp lý thông qua hợp đồng dài hạn, trong khi người mua đối diện rủi ro kinh doanh “mua đắt, bán rẻ” khi không có gì đảm bảo chuyển ngang được chi phí đầu vào một khi giá bán lẻ điện vẫn chưa theo cơ chế thị trường và vẫn còn được dùng làm một trong các công cụ chính điều tiết kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội.

Điểm nghẽn gốc rễ: thị trường điện

Từ các phân tích trên, chúng ta thấy rằng vướng mắc của các chính sách phát triển điện lực nêu trên có điểm chung liên quan đến việc chưa có các cơ chế thị trường điện phù hợp làm nền tảng cho các chính sách.

Đầu tiên, giá điện bán lẻ chưa thực sự theo cơ chế thị trường, không phản ánh kịp thời chi phí đầu vào biến động và khan hiếm cung – cầu của kinh tế học là một trong các nguyên nhân chính gây khó khăn cho việc thương thảo hợp đồng mua bán điện dài hạn, gây chậm trễ thực hiện các dự án phát triển nguồn, lưới điện theo các quy hoạch điện.

Thứ hai, thị trường bán buôn điện hiện tại được thiết kế từ năm 2015 đã trở nên bất cập với tình hình mới có nhu cầu tăng trưởng nhanh và các mục tiêu bền vững về môi trường đầy thách thức. Theo đó, cơ chế định giá điện giao ngay đồng nhất trên toàn quốc không phản ánh cung – cầu, tổn thất điện năng từng vị trí và tắc nghẽn lưới điện thực tế. Điều này tạo động lực cho khách hàng sử dụng điện lớn, đơn vị phát điện NLTT tìm mua, đầu tư tại vị trí phụ tải, phát điện sao cho tối đa lợi ích mua bán, đầu tư riêng cao nhất theo cơ chế “trung bình hóa”, không nhất thiết đồng thời tối ưu lợi ích của họ với lợi ích của toàn bộ hệ thống điện như với một cơ chế định giá điện phù hợp đến từng miền, vùng hoặc thậm chí từng nút.

Thứ ba, cơ chế quản lý công suất thông qua quy hoạch điện cần cơ chế đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư (hiện đang được thể chế hóa trong dự thảo Luật điện lực sửa đổi) để đạt chi phí mua điện từ hợp đồng dài hạn (PPA) cạnh tranh, hiệu quả. Cấu trúc hợp đồng PPA theo cơ chế bao tiêu điện năng áp dụng cho các nguồn phát điện nền trước đây đã chứng tỏ không còn phù hợp với các nhà máy điện khí có tỷ lệ điện năng giảm dần theo thời gian.

Cuối cùng, các cơ chế chính sách lớn, bao trùm đều được yêu cầu tuân thủ nguyên tắc thị trường cạnh tranh. Chẳng hạn, Quyết định phê duyệt Quy hoạch điện 8 của Thủ tướng nêu phát triển ngành điện “trên nguyên tắc cạnh tranh lành mạnh và thực hiện cơ chế thị trường về giá bán điện”; Phó thủ tướng yêu cầu nghiên cứu xây dựng chính sách DPPA “có độ mở, theo cơ chế thị trường”.

Như vậy, các cơ chế thị trường điện bất cập, chưa tồn tại chính là nguyên nhân gốc rễ của các vướng mắc chính sách hiện tại, tạo nên nút thắt phát triển điện lực Việt Nam.

Hệ lụy nếu chậm có các cơ chế thị trường điện phù hợp rất nhiều. Việc chậm có các cơ chế thị trường điện phù hợp sẽ có những tác động tiêu cực đến phát triển điện lực và kinh tế – xã hội như sau:

Không đạt hiệu quả kinh tế. Như đã phân tích, cơ chế định giá điện giao ngay đồng nhất cho toàn hệ thống (System marginal pricing – SMP) không tối ưu vận hành các nguồn lực phát điện, lưới điện, tiêu thụ điện tại các vị trí khác nhau của hệ thống điện, khiến cho sử dụng nguồn lực không hiệu quả. Cơ chế mua bán điện trung, dài hạn nếu không phản ánh cân bằng cung – cầu, tình trạng công suất lưới điện liên kết tiếp tục tạo nên tín hiệu mua bán, đầu tư sai lệch, không hiệu quả, có thể gây khó khăn cho việc vận hành tối ưu và an ninh hệ thống điện sau đầu tư.

Các quyết định đầu tư, mua bán, vận hành “dục tốc” hoặc can thiệp phi thị trường để ứng phó với các tình huống khẩn cấp có nhiều khả năng dẫn đến “bất đạt”: đắt hơn và kém hiệu quả hơn.

Không công bằng, bình đẳng. Các cơ chế đầu tư, mua bán, vận hành không phù hợp, hoặc không thực sự theo cơ chế thị trường cạnh tranh lành mạnh, công khai, minh bạch dễ tạo động lực cho hành vi “trục lợi kinh tế” thông qua việc vận động cơ chế đặc biệt, ưu tiên, tạo nên những người hưởng lợi – kẻ thắng không công bằng từ chính sách. Các đối tượng chịu thiệt hại – người thua thường là những khách hàng, những nhà đầu tư nhỏ, yếu thế, thiếu thông tin.

Nghịch lý trớ trêu. Chậm có cơ chế thị trường cạnh tranh công bằng sẽ duy trì tư duy xin – cho: các nhà đầu tư có xu hướng “xin” cơ chế ưu đãi hơn là tìm cách cạnh tranh đàng hoàng, sòng phẳng; các cơ quan điều tiết, quản trị có xu hướng chậm cải cách, duy trì tập quyền (tập trung quyền quyết định, phân bổ tài nguyên/nguồn lực, giám sát) không cần thiết trong việc xây dựng và thực thi cơ chế, chính sách. Điều này đã từng tạo ra nhiều nghịch lý trớ trêu: thiếu điện, nhưng điện dư thừa chậm hoặc không được tận dụng; khách hàng, đặc biệt khu vực FDI sẵn sàng trả chi phí cao để có điện NLTT đáp ứng các yêu cầu xanh hóa nhưng mãi vẫn chưa có cơ chế; khách hàng sẵn sàng chi trả giá cao để không bị cắt điện cho việc sản xuất, cung cấp dịch vụ có giá trị cao (thể hiện qua việc tự đầu tư hệ thống máy phát diesel dự phòng có chi phí cao) nhưng chậm được đáp ứng, vẫn phải tiếp tục sử dụng cơ chế giá bán lẻ điện (thấp) theo quy định để rồi có thể cùng chịu cảnh thiếu điện chung.

Nếu sự chậm trễ tiếp diễn lâu dài thì có thể dẫn đến thất bại thị trường, thất bại chính sách ở một số khía cạnh. Các rủi ro thay đổi cơ chế thị trường, chính sách trong tương lai tạo rủi ro cho nhà đầu tư và hạn chế thu hút đầu tư, dẫn đến thiếu nguồn cung ứng điện, gây tổn thất kinh tế cho xã hội, góp phần làm giảm mức độ tham gia thị trường hiện đã thấp (khoảng dưới 40%). Người sử dụng điện chậm được hưởng các lợi ích từ thị trường: tự do lựa chọn, giá cả, chất lượng dịch vụ cạnh tranh phù hợp với mình.

Tất cả những hệ lụy nêu trên đều trái ngược với mục tiêu phát triển bền vững của Luật Điện lực.

Cần thực hiện ngay các cơ chế thị trường điện phù hợp

Như vậy, cần phải giải quyết vấn đề gốc rễ là thực hiện ngay các cơ chế thị trường điện phù hợp, xứng tầm với các yêu cầu cơ bản sau.

Thiết lập cơ chế giá bán lẻ điện phản ánh kịp thời chi phí đầu vào biến động và khan hiếm cung – cầu, không sử dụng giá điện làm công cụ chính điều tiết kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội và tiến tới thực hiện thị trường bán lẻ điện. Thị trường với nhiều người cạnh tranh mua buôn điện sẽ giúp nhà đầu tư dễ đạt được thỏa thuận hợp đồng PPA bán buôn điện dài hạn hơn là chỉ một công ty mua buôn, bán lẻ điện là EVN. Cơ chế này cũng sẽ giúp khách hàng có động lực sử dụng điện tiết kiệm, hiệu quả, góp phần giảm bớt áp lực đầu tư công suất nguồn, lưới điện mới.

Thiết kế và thực hiện thị trường công suất điện nhằm bảo đảm an ninh cung cấp điện cho nhiều năm tới trong tương lai. Trong đó, xem xét lựa chọn các cấu trúc hợp đồng PPA phù hợp cho sản phẩm công suất lẫn điện năng giúp nhà đầu tư khôi phục chi phí cố định và chi phí biến đổi phù hợp cho từng loại công nghệ phát điện (NLTT, điện khí), nguồn lực linh hoạt (lưu trữ, đáp ứng phía nhu cầu) và thực hiện đấu giá cạnh tranh công khai, minh bạch. Cơ chế này giúp lựa chọn nhà đầu tư các dự án điện lực và giúp nhà đầu tư bán trước phần lớn sản phẩm (công suất, điện năng) của các dự án đầu tư phát triển nguồn phát điện trong dài hạn với giá cạnh tranh.

Tạo các thị trường hợp đồng phái sinh/tài chính với các kỳ hạn ngắn và trung hạn. Các tổ chức tài chính, các công ty môi giới đủ năng lực có thể mở và điều hành các sàn giao dịch, thị trường OTC để cạnh tranh, giảm các chi phí giao dịch mua bán điện. Các cơ chế này cho phép các nhà đầu tư bán phần sản phẩm điện còn lại chưa bán hết thông qua PPA song phương hay qua thị trường công suất.

Thiết kế lại và hoàn thiện thị trường bán buôn giao ngay dạng gộp chung (gross pool) cho phép chào giá tự do, giá sàn âm (để các loại NLTT có thể cạnh tranh phát điện với nhau và giúp giải quyết các ràng buộc kỹ thuật khác), và chào giá phía nhu cầu; xem xét thay cơ chế định giá điện giao ngay phù hợp theo miền, thậm chí nhiều vùng hoặc từng nút (Locational marginal pricing – LMP) để xóa bỏ bù chéo, nâng cao hiệu quả kinh tế vận hành ngắn hạn, thời gian thực. Cơ chế này giúp đơn vị phát điện và khách hàng sử dụng điện cân bằng thiếu thừa sản lượng điện giao nhận thực tế so với các hợp đồng bán điện tương lai đã giao dịch trước đó với giá cạnh tranh, thể hiện tính hiệu quả kinh tế trong vận hành.

Thị trường giao ngay thường được xem là cốt lõi của thị trường điện, cần thực hiện cho đúng đầu tiên vì ngoài giúp đạt vận hành ngắn hạn tối ưu, giá điện giao ngay cung cấp tín hiệu kinh tế cho các quyết định mua bán hợp đồng điện trung hạn và đầu tư dài hạn. Thiết kế thị trường giao ngay thường được xem xét cẩn thận cùng với thiết kế các thị trường dịch vụ phụ trợ điều khiển tần số, dự phòng vận hành và thị trường quyền truyền tải tài chính phù hợp.

Phát triển các cơ chế thị trường điện nêu trên cần được quy định là dự án điện lực cấp bách, quan trọng ưu tiên hàng đầu, cần có đủ nguồn lực, kinh phí, và cần được đơn vị chuyên trách thực hiện một cách khoa học, hiệu quả.