Thị trường điện lực với quy hoạch điện

Bộ Công Thương đang lấy ý kiến về quy hoạch điện VIII (QHĐ VIII) để trình Chính phủ. So với tờ trình Chính phủ số 1682/TTR-BCT ngày 26/3/2021 thì điểm thay đổi đáng chú ý nhất của dự thảo lần này là cơ cấu các nguồn điện có sự dịch chuyển đáng kể. Dư luận xã hội đang rất quan tâm về vấn đề này.

Thiết nghĩ khi bàn về QHĐ VIII, cần trao dổi một số vấn đề cốt lõi làm tiền đề xây dựng quy hoạch điện thì mới có thế giải quyết được cơ bản các vấn đề có liên quan.

Thị trường điện cạnh tranh

Thị trường phát điện cạnh tranh (TTPĐCT) được xác định là cấp độ đầu tiên có tính nền tảng của thị trường điện nước ta, chính thức vận hành từ ngày 1/7/2012. Vận hành có hiệu quả TTPĐCT là điều kiện tiên quyết đối với sựthành công của thị trường điện trong tương lai.

Theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 63/2013/QĐ-TTg ngày 08/11/2013, thị trường điện của Việt Nam được hình thành và phát triển qua 3 cấp độ: Cấp độ 1 đến hết năm 2014 thực hiện thị trường phát điện cạnh tranh; Cấp độ 2 từ 2015 đến 2021 thị trường bán buôn điện cạnh tranh (TTBBĐCT) ; Cấp độ 3 từ 2021 thị trường bán lẻ điện cạnh tranh (TTBLĐCT). Mỗi cấp độ được thực hiện theo hai giai đoạn: thí điểm và hoàn chỉnh.

Chủ trương phát triển thị trường điện cạnh tranh của Việt Nam là một yêu cầu tất yếu khi Việt Nam chuyển sang nền kinh tế thị trường. Việc hình thành các cấp độ của thị trường điện Việt Nam phù hợp với xu thế chung về quản lý công nghiệp điện thế giới, nhưng mang đặc trưng của nước ta là triển khai từng bước thận trọng; mỗi cấp độ bao gồm giai đoạn thí điểm và giai đoạn hoàn chỉnh.

Thông tư 03/2013/ TT- BCT ngày 08/2/2013 của Bộ Công Thương đã quy định các điều kiện tham gia thị trường, cơ chế vận hành và trách nhiệm của các bên tham gia. Tại cuộc họp báo tháng 6/2014, lãnh đạo Bộ Công Thương đã khẳng định về tính minh bạch, công khai và yếu tố cạnh tranh được xác lập.

Sau một thời gian vận hành chính thức, số lượng nhà máy tham gia ngày càng tăng, làm sôi động yếu tố cạnh tranh trên thị trường; nhiều nhà máy đã tăng lợi nhuận chứng tỏ tính hấp dẫn của TTPĐCT. Năm 2012 chỉ có 32 nhà máy điện với tổng công suất 9.200 MW thì đến ngày 31/03/2020 đã có 98 nhà máy điện tham gia TTPĐCT với tổng công suất 26.895 MW.

Đầu năm 2019, TTBBĐCT chính thức vận hành; Tập đoàn Điện lực VN (EVN) không còn là đơn vị mua buôn điện duy nhất như trước đây, mà đã có thêm 5 tổng công ty điện lực trực tiếp tham gia mua điện trên thị trường giao ngay cũng như ký hợp đồng song phương với các nhà máy điện.

Ngày 09/06/2020 Thủ tướng đã phê duyệt chủ trương xây dựng thị trường bán lẻ điện cạnh tranh. Ngày 07/08 Bộ Công thương đã phê duyệt đề án thiết kế mô hình TTBLĐCT với 3 giai đoạn: giai đoạn 1 đến hết năm 2021 là giai đoạn chuẩn bị; giai đoạn 2 từ 2022 đến 2024 cho phép khách hàng sử dụng điện được mua điện trên thị trường điện giao ngay; giai đoạn 3 từ sau năm 2024 cho phép các khách hàng được lựa chọn đơn vị bán lẻ điện.

TTBBĐCT là mô hình khuyến khích cạnh tranh trong phát điện; tuy vậy chỉ có một người mua duy nhất là Công ty mua bán điện đại diện của EVN mua tất cả điện năng từ các đơn vị phát điện và bán cho các Công ty phân phối với giá bán buôn. Các công ty phân phối bán điện cho khách hàng dựa trên giá bán lẻ. Công ty mua bán điện thực hiện mua bán với các nhà máy được coi như đơn vị tham gia gián tiếp vào thị trường điện. Hợp đồng mua bán trong TTBBĐCT theo mô hình Tư vấn thiết kế; do đó, khoảng 50% công suất lắp đặt không được giao dịch trực tiếp trên thị trường.

Trên thực tế, nước ta đang xây dựng TTBBĐCT nhưng chỉ có một người mua là EVN nên vẫn chưa hình thành được một thị trường điện cạnh tranh đích thực. Nhìn vào những ngành khác như viễn thông, do phá vỡ độc quyền đã giúp Việt Nam có tên trong bản đồ viễn thông thế giới, thì ngành điện có thể vận dụng những bài học thành công của viễn thông để tiếp cận có hiệu quả hơn cơ chế thị trường..

Những năm gần đây, các nhà đầu tư đã tận dụng chính sách ưu đãi của nhà nước đối với điện gió, điện mặt trời, điện tái tạo, hàng loạt dự án đã được hình thành và thực hiện; tuy vậy do quy hoạch không được công khai, minh bạch nên xảy ra tình trạng “chạy quy hoach”, cơ chế, chính sách thiếu đồng bộ gây lãng phí nguồn năng lượng mới, trong khi khuyến khích đầu tư tư nhân vào dự án năng lượng sạch thì chưa cho tư nhân đầu tư vào mạng lưới truyền tải điện nên nhiều dự án sau khi hoàn thành chỉ phát lên lưới 30 - 40% công suất do đường dây quá tải.

Năm 2021 sắp kết thúc, hy vọng EVN chuẩn bị đầy đủ mọi điều kiện vận hành có hiệu quả TTBLĐCT để người dân và doanh nghiệp được lựa chọn công ty cung ứng điện có chất lượng phục vụ tốt và giá cả cạnh tranh.

Cơ cấu điện năng

QHĐ VIII dự kiến theo kịch bản cơ sở đến năm 2030 điện than có công suất khoảng 40.650 MW, tăng 3.070 MW so với Tờ trình trước; thủy điện tăng nhưng không đáng kể với hơn 600 MW. Các loại nguồn tuabin khí hỗn hợp và nhiệt điện khí dùng khí thiên nhiên hoá lỏng (LNG) vẫn giữ nguyên gần 14.800 MW. Điện mặt trời cũng giữ nguyên 18.640 MW. Ở chiều ngược lại, công suất của điện gió giảm 4.200 MW, trong đó điện gió ngoài khơi giảm 2.000 MW; điện sinh khối và năng lượng tái tạo khác cũng giảm khoảng 2.000 MW; như vậy tăng thêm khoảng 3.070 MW điện than và giảm khoảng 8.000 MW điện tái tạo vào năm 2030.

Trước khi trao đổi dự thảo QHĐ VIII cần nhìn rộng ra toàn cầuđể có cách tiếp cận khoa học. Nhu cầu năng lượng của thế giới được dự báo sẽ tăng gấp rưỡi trong giai đoạn 2010 - 2040, trong khi các nguồn năng lượng hoá thạch, nguồn thuỷ năng ngày càng trở nên khan hiếm, đắt đỏ; mặt khác biến đổi khí hậu đang đe dọa hành tinh chúng ta. Trong bối cảnh đó, các quốc gia đều phải tìm cách để đảm bảo nguồn năng lượng sạch cho phát triển bền vững, theo hai hướng: cung và cầu. Hướng cung:

1) Đa dạng hoá nguồn năng lượng mà chủ yếu là phát triển các nguồn năng lượng tái tạo (NLTT) như năng lượng mặt trời, gió, biomas và các sản phẩm đuợc chế biến từ nó như ethanol, biodisel, biogas; địa nhiệt, năng lượng biển... đây là các nguồn năng lượng sạch, tái sinh, tiềm năng lớn để thay thế một phần năng lượng hoá thạch.

2) Thăm dò tìm kiếm bổ sung nguồn năng lượng từ than, dầu, khí, uran, hydrat…

3) Hoàn thiện và tìm các phương pháp mới để sản xuất năng lượng như thay thế công nghệ sản xuất điện truyền thống, sản xuất điện năng bằng máy phát từ thủy động, bằng công nghệ pin nhiên liệu, công nghệ nanô, hydro. Hướng cầu: Sử dụng năng lượng hiệu quả và tiết kiệm nhất cho cả sản xuất và đời sống được xem là quốc sách ở hầu hết các quốc gia gồm cả Việt Nam.

Trên phạm vi toàn cầu trong 10 năm gần đây cơ cấu các nguồn điện năng cơ bản ổn định, chỉ có tỷ trọng năng lượng hạt nhân giảm do ảnh hưởng sự cố Fukishima, NLTT được các quốc gia quan tâm phát triển nên tăng đều qua các năm. Năm 2014 toàn thế giới sản xuất khoảng 22,4 ngàn tỷ kWh điện, các nhà máy nhiệt điện than truyền thống vẫn đóng vai trò chủ đạo chiếm gần 39% tổng sản lượng các nhà máy điện trên toàn thế giới, tiếp theo là điện khí 22%, thủy điện 16,8%, điện hạt nhân 10,7%, dầu 4,8% và các nguồn NLTT khác 6,7%. Trong hai thập niên sắp tới tỷ trọng điện than giảm xuống 25 - 30%, NLTT phát triển nhanh có thể đạt tỷ trọng 10 - 12% vào năm 2020 và 20% vào năm 2030 trong tổng sản lượng điện toàn cầu; nguồn thủy năng đã cạn, giá đắt, khó tăng lên; nguồn điện hạt nhân nhờ công nghệ an toàn hơn kỳ vọng sẽ tăng gấp đôi hiện nay dự kiến đạt khoảng 5.400 tỷ kWh vào năm 2040.

Liên quan đến dự thảo QHĐ VIII có một số vấn đề cần được bàn thảo. Một là năng lượng tái tạo. Tại sao tỷ lệ NLTT trong cơ cấu công suất nguồn điện cuối năm 2020 đã đạt khoảng 25,8%, trong đó điện mặt trời chiếm 24%; dự thảo QHĐ VIII đến năm 2025 công suất nguồn NLTT chỉ đạt 30% (bao gồm ĐMT, điện gió, điện sinh khối và các dạng năng lượng khác), có nghĩa là trong 5 năm tới công suất nguồn năng lượng tái tạo chỉ tăng thêm 4,2%, trong đó công suất từ năng lượng mặt trời chỉ tăng thêm 600 MW, tiếp tục tăng thêm 1.400 MW năm 2030 và 11.650 MW năm 2035; đến năm 2045 mới tăng thêm 24.800 MW. Tại sao việc phát triển nguồn điện từ năng lượng mặt trời lại có tỷ lệ tăng trưởng thấp trong trung hạn như vậy (?).

Để giải đáp câu hỏi này, Bộ Công Thương cho rằng, sự phát triển nhanh với quy mô công suất lớn của các nguồn NLTT tập trung tại một số khu vực miền Trung, miền Nam đã gây ra hiện tượng quá tải cục bộ, quá tải lưới điện truyền tải liên kết miền và hệ thống điện dư thừa công suất phát so với nhu cầu phụ tải (nhu cầu tiêu thụ điện) trong một số thời điểm. Do đó, đầu năm nay EVN thông báo: Dự kiến sẽ có 1,3 tỉ kWh điện năng lượng tái tạo sẽ bị cắt giảm trong năm 2021, trong đó hơn 500 triệu kWh cắt giảm do thừa nguồn điện mặt trời vào buổi trưa và quá tải đường dây 500 kV.

Phát biểu tại toạ đàm trực tuyến ngày 16/09/2021, PGS.TS Lê Anh Tuấn, Phó viện trưởng Viện Nghiên cứu Biển đổi Khí hậu, Trường Đại học Cần Thơ cho rằng, Việt Nam đang rất nỗ lực để giảm phát thải khí nhà kính, song dự thảo QHĐ VIII lại tăng công suất điện than và cắt giảm năng lượng xanh, NLTT. Ông cho biết: “Vừa qua, Nghị viện châu Âu đã biểu quyết ủng hộ ý tưởng áp thuế phát thải đối với hàng hóa nhập khẩu. Đây là bước đi đầu tiên trong việc tạo lập tiêu chuẩn kỹ thuật mới mẻ mà các nước xuất khẩu hàng hoá vào châuu, trong đó Việt Nam sẽ phải quan tâm”.

Thời gian tới, các nhãn hàng lớn sản phẩm xuất khẩu của Việt Nam có thể bị áp đặt tỷ trọng sử dụng năng lượng tái tạo trong hàng hoá xuất khẩu. Chính vì vậy, trong Quy hoạch điện VIII cần ưu tiên phát triển NLTT, năng lượng sạch.

Hai là điện than. Những người bảo vệ cho việc tiếp tục đầu tư một số trung tâm nhiệt điện than lập luận:trữ lượng than của nước ta dồi dào, nhiều nhà máy điện than ở miền Bắc được cung ứng than trong nước với giá rẻ, nên vẫn giữ vị trí quan trọng đối với sản xuất điện, cùng với việc nghiên cứu công nghệ mới để giảm thiểu khi phát thải được xúc tiến mạnh mẽ góp phần sử dụng hợp lý, lâu dài nguồn tài nguyên quý giá này.

Tuy vậy, nhiều nhà máy điện than ở miền Trung và miền Nam phải nhập khẩu than với số lượng ngày càng tăng. Số liệu thống kê cho thấy, năm 2015 nước ta nhập khẩu 6,9 triệu tấn than, năm 2016 13,2 triệu tấn, năm 2017 14,5 triệu tấn, năm 2018 22.85 triệu tấn, năm 2019 là 43,77 triệu tấn (sản lượng than khai thác trong nước cả năm 2019 là 42 triệu tấn), năm 2020 là 54,81 triệu tấn. Với khối lượng lớn và gia tăng nhanh như vậy đòi hỏi phải xây dựng cảng biển, kho bãi chứa than với diện tích hàng chục nghìn ha, gây ô nhiễm môi trường nhất là khói bụi, phòng chống cháy với vốn đầu tư khá lớn, phải tính cả giá cả than thế giới có xu thế tăng khi nhiều quốc gia giảm dần khai thác do chống biến đổi khí hậu.

Nghị quyết số 55 của Bộ Chính trị đã chỉ rõ định hướng phát triển NLTT: “Xây dựng các cơ chế, chính sách đột phá để khuyến khích và thúc đẩy phát triển mạnh mẽ các nguồn năng lượng tái tạo nhằm thay thế tối đa các nguồn năng lượng hoá thạch. Ưu tiên sử dụng năng lượng gió và mặt trời cho phát điện; khuyến khích đầu tư xây dựng các nhà máy điện sử dụng rác thải đô thị, sinh khối và chất thải rắn đi đôi với công tác bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế tuần hoàn. Hình thành và phát triển một số trung tâm năng lượng tái tạo tại các vùng và các địa phương có lợi thế...”.

Theo các nghiên cứu của thế giới thì điện than là một trong những thủ phạm chính gây ra hiệu ứng nhà kính, do đó nhiều nước trên thế giới đã dừng xây dựng mới và không phục hồi những nhà máy điện than đã hết thời hạn sử dụng.

Theo khảo sát của nhóm nghiên cứu Ember, năm 2020 Trung Quốc tiêu thụ than nhiều hơn tất cả các nước khác trên thế giới cộng lại; điện than chiếm 58% nhu cầu năng lượng của nước này.

Trước đây, Trung Quốc đầu tư rất nhiều dự án than ở nước ngoài. Theo Trung tâm Sáng kiến Vành đai - Con đường Xanh, Trung Quốc đã đầu tư 160 tỷ USD vào các nhà máy điện than khắp thế giới trong giai đoạn 2014 - 2020.

Để góp phần thực hiện mục tiêu giảm thiểu gia tăng nhiệt độ trái đất, Ngày 21/09/2021, tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc, Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình tuyên bố: Trung Quốc, nước phát thải khí nhà kính lớn nhất thế giới, sẽ không xây thêm bất kỳ nhà máy điện than mới nào ở nước ngoài. Trung Quốc sẽ gia tăng hỗ trợ tài chính cho các dự án năng lượng xanh và phát thải ít carbon ở các nước đang phát triển trên thế giới.

Tổng thư ký LHQ Antonio Guterres đánh giá cao tuyên bố của Trung Quốc và cam kết của Mỹ trong việc tăng tài trợ về phòng chống biến đổi khí hậu cho các nước đang phát triển. Ông nói: “Tôi hoan nghênh thông báo của Tổng thống Joe Biden rằng Mỹ sẽ tăng đáng kể hỗ trợ tài chính lên xấp xỉ 11,4 tỷ USD/năm để xử lý vấn đề khí hậu ở cấp độ quốc tế. Đóng góp tăng thêm này của Mỹ sẽ khiến các nước phát triển tới gần hơn cam kết tập thể là huy động 100 tỷ USD mỗi năm để tài trợ về khí hậu”.

“Tôi cũng hoan nghênh thông báo của Chủ tịch Tập rằng Trung Quốc sẽ chấm dứt hoàn toàn việc cấp tiền cho các dự án điện chạy than ở nước ngoài và hướng sự ủng hộ của mình cho năng lượng xanh và carbon thấp. Gia tăng loại bỏ than trên toàn cầu là bước đi đơn lẻ quan trọng nhất để có thể đạt được mục tiêu hạn chế nhiệt độ tăng thêm ở mức 1,5 độ C trong Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu”.

Là một nước ở vùng nhiệt đới, có tiềm năng dồi dào về điện mặt trời, điện gió, điện tái tạo, trên thực tế chỉ vài năm gần đây đã triển khai hàng loạt dự án quy mô lớn NLTT, đang tích cực tham gia với các quốc gia trên thế giới chống biến đổi khí hậu thì cần tiếp cận việc xây dựng QHĐ VIII theo hướng phát triển kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn, kinh tế bao trùm để bảo đảm nhu cầu năng lượng của thế hệ hôm nay nhưng không làm tổn hại lợi ích của thế hệ mai sau.

Vốn đầu tư

Theo Dự thảo QHĐVIII, trong vòng 10 năm tới, mỗi năm ngành điện cần 13 tỷ USD vốn đầu tư cho nguồn và lưới điện.

Vốn đầu tư là câu chuyện muôn thuở đối với các quốc gia. Vấn đề là cách tiếp cận làm thế nào để huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn trong nước và vốn nước ngoài khá dồi dào. Chính ngành điện nước ta đã có câu trả lời cho vấn đề này. Từ khi Chính phủ ban hành chính sách khuyến khích đủ sức hấp dân các nhà đầu tư thì đã xảy ra “cơn sốt” dự án điện mặt trời, điện gió đến mức mà Trung tâm điều độ hệ thống điện quốc gia coi là hiện tượng “chưa từng có trong lịch sử 65 năm ngành điện” khi đón nhận gần một trăm nguồn điện vào hệ thống chỉ trong một thời gian rất ngắn. Năm 2018 chỉ có 3 nhà máy đóng điện, 3 tháng đầu năm 2019 thêm 5 nhà máy, từ tháng 4 đến tháng 6 có 81 nhà máy mới vào hệ thống điện năng; 6 tháng đầu năm 2019 có gần 90 nhà máy điện mặt trời hòa lưới với công suất gần 4.500 MW. Báo cáo của Bộ Công Thương ngày 20/3/2020 cho biết, tổng công suất các dự án điện gió đã được phê duyệt vào quy hoạch là khoảng 4.800 MW, dự kiến đưa vào vận hành vào năm 2021.

Các con số thống kê đã thể hiện tiềm năng của năng lượng tái tạo của nước ta và chính sách khuyến khích phát triển NLTT đã phát huy tác dụng rõ rệt.

Nhanh chóng chuyển sang cơ chế thị trường điện cạnh tranh cả ba cấp độ với cơ chế, chính sách khuyến khích minh bạch, ổn định, ít thay đổi và thực sự bình đẳng trong việc đối xử với các khu vực kinh tế thì chắc chắn không thiếu vốn đầu tư cho ngành điện. Cơ chế chính sách cho thị trường điện cạnh tranh là cần thiết để thu hút vốn đầu tư xã hội hóa trong nước và vốn FDI. Tư vấn của Bộ Công Thương cho biết, Chương 18 của đề án đã đề xuất các cơ chế giải pháp để thu hút đầu tư, đảm bảo vận hành hệ thống điện và thị trường điện. Quan trọng là cần hoàn thiện cơ chế dịch vụ phụ trợ trong thị trường điện cạnh tranh, để đảm bảo tính linh hoạt trong hệ thống tích hợp quy mô lớn nguồn điện gió và mặt trời, cơ cấu biểu giá điện cũng phải thay đổi để phù hợp với hệ thống tích hợp năng lượng tái tạo. Việc xây dựng các cơ chế và các giải pháp cần phải thực hiện ngay để đảm bảo thu hút đầu tư theo định hướng phát triển.

Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, thị trường điện cạnh tranh đem lại lợi ích cho tất cả các bên, giải quyết được bài toán về giá điện minh bạch, hiệu quả; tạo môi trường khuyến khích đầu tư có hiệu quả; tạo cơ hội thuận lợi cho việc phát triển năng lượng sạch.

Với quan điểm đó, ông Phạm Xuân Hòe, nguyên Phó Viện trưởng Viện Chiến lược Ngân hàng cho rằng, việc Bộ Công thương đề nghị Chính phủ chỉ đạo NHNN giao nhiệm vụ cho các ngân hàng thương mại cho vay vượt 15% vốn tự có đối với khách hàng và 25% đối với một nhóm khách hàng khi đầu tư các dự án điện là vi phạm Luật Tổ chức tín dụng, bởi theo quy định của luật này, để đảm bảo rủi ro được san sẻ, các ngân hàng khi cho khách hàng vay không được vượt quá 15% vốn tự có hoặc 25% dư nợ đối với nhóm khách hàng có liên quan. Do vậy, đề xuất này thực chất nhằm mục tiêu bảo vệ chủ đầu tư vay vốn để làm các dự án nhiệt điện than. Ông cảnh báo: “Một nhà máy nhiệt điện than công suất 600MW có vốn đầu tư khoảng 1 tỷ USD, trong khi vốn tự có và coi như tự có của các NHTM lớn nhất hiện nay cũng chỉ vào khoảng hơn 3 tỷ USD. Nếu thực hiện chủ trương cho vay như vậy sẽ vi phạm Luật Tổ tổ chức tín dụng quy định không ai được can thiệp trực tiếp vào hoạt động cho vay của các NHTM. Cho vay theo chỉ định sẽ dẫn tới hoạt động ngân hàng trở nên méo mó, gây ra rủi ro, nguy hiểm và mất đi tính an toàn của cả hệ thống tài chính một khi chủ đầu tư có vấn đề”.

Một số chuyên gia băn khoăn về cơ chế đấu thầu trong QHĐ VIII khi các quy định về đấu thầu chưa hoàn chỉnh cả về pháp lý lẫn kỹ thuật công nghệ. Các chỉ tiêu thông số đầu vào của dự án nguồn điện đưa ra đấu thầu rất cần được cụ thể hóa về quy mô, công nghệ, vị trí và chế độ huy động công suất, năng lượng và giá mua điện. Đây là bài toán phức tạp chưa có lời giải chuẩn xác trong bối cảnh ngành điện Việt Nam đang hướng thị trường điện cạnh tranh hoàn chỉnh.

Chống độc quyền tự nhiên, nhanh chóng hình thành thị trường điện cạnh tranh, đảm bảo tính thống nhất, tính đồng bộ đối với chính sách và quy hoạch phát triển, quản lý giám sát, sử dụng tối ưu các nguồn năng lượng có vai trò đặc biệt quan trọng cho an ninh năng lượng quốc gia trong giai đoạn Việt Nam đang hướng tới mục tiêu trở thành một nước có thu nhập trung bình cao vào năm 2030, xây dựng nền kinh tế xanh, phát triển bền vững.