Những thay đổi trong chính sách của Mỹ về Biển Đông – Phần đầu

Vấn đề Nam Hải (Biển Đông) được dư luận rộng rãi coi là một phần trong cạnh tranh chiến lược nước lớn giữa Mỹ – Trung. Để hiểu sự thay đổi chính sách Nam Hải của Chính phủ Mỹ, cần đánh giá kết hợp với quá trình Washington thay đổi trong các lĩnh vực như sự suy giảm quyền lực của Mỹ tại Đông Á, sự dịch chuyển cán cân quyền lực nước lớn và môi trường chính trị nội bộ của Mỹ.

Vấn đề Nam Hải có những đặc điểm như quan niệm trật tự biển, tuyến đường thương mại, trật tự khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương… Chính quyền Biden coi trọng hơn hợp tác với đồng minh về vấn đề Nam Hải, rất có thể tiếp tục thực hiện hoạt động tự do hàng hải đa phương hóa, nhưng không thể để vấn đề Nam Hải ảnh hưởng quá nhiều đến chính trị nội bộ, thay vào đó tăng cường đọ sức với Trung Quốc trên mặt trận ngoại giao.

Tháng 7/2020, Ngoại trưởng Mỹ Mike Pompeo tuyên bố phủ nhận tất cả chủ trương của Trung Quốc ở Nam Hải, thể hiện sự thay đổi lớn của Washington trong chính sách Nam Hải. Sự thay đổi chính sách Nam Hải của Chính quyền Trump dự báo nguy cơ thay đổi cán cân quyền lực Mỹ – Trung sẽ gia tăng trong nhiều lĩnh vực. Khác biệt về năng lực quản lý ở trong nước khi ứng phó với dịch COVID-19 giữa Trung Quốc và Mỹ càng làm trầm trọng thêm lo ngại về nguy cơ thay đổi cán cân quyền lực giữa hai nước và gây ra một số thay đổi chính trị nội bộ của Mỹ. Vấn đề Nam Hải không những liên quan đến quan điểm về thương mại, mà còn liên quan đến an ninh và trật tự khu vực, vì vậy đây là vấn đề trung tâm của quá trình cạnh tranh quyền lực giữa hai nước.

Không giống CHính quyền Trump, Chính quyền Biden nhấn mạnh vai trò lãnh đạo của Mỹ là mục tiêu của chính sách đối ngoại, ủng hộ sự phối hợp giữa chính sách đối ngoại với chính sách đối nội. Do đó, Nam Hải không phải là chủ đề ưu tiên để Chính quyền Biden thay đổi trật tự quốc tế. Sau khi Biden lên nắm quyền, cuộc đọ sức Mỹ – Trung trong vấn đề Nam Hải vẫn sẽ tiếp tục, nhưng cuộc đọ sức này có thể thay đổi hình thức từ hoạt động tự do hàng hải đơn phương do Mỹ thực hiện sang cơ chế đa phương. Đồng thời, mức độ quyết liệt trong đối đầu Trung – Mỹ cũng sẽ thấp hơn so với dưới thời Trump.

Sự suy yếu tương đối của quyền lực và sự leo thang can dự quân sự của Mỹ

Trong thời gian 6 năm, tình hình thế giới có sự thay đổi vô cùng to lớn, sự suy yếu tương đối của siêu cường Mỹ đã rõ ràng hơn. Theo tính toán từ số liệu thống kê dự báo mà Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) công bố tháng 4/2020, GDP của Trung Quốc năm 2020 lần đầu tiên tương đương với 70% GDP của Mỹ, sớm hơn một năm so với dự báo trước đó. Trước những ảnh hưởng lớn đối với các nước từ số liệu thống kê do IMF công bố, chúng ta có thể nhận thấy, Chính quyền Trump với nhiều tổ chức của Mỹ cũng bị tác động. Xuất phát từ lo ngại chênh lệch sức mạnh kinh tế giữa Mỹ với Trung Quốc thu hẹp hơn nữa, chính sách của Mỹ đối với Trung Quốc sẽ có xu hướng khắc nghiệt hơn. Tháng 12/2020, dự báo của hai nhóm chuyên gia nổi tiếng của Trung tâm Nghiên cứu Nhật Bản (JCER) và Trung tâm Nghiên cứu kinh tế và thương mại Anh (CEBR) cho rằng GDP của Trung Quốc sẽ vượt Mỹ vào năm 2028 nếu tính bằng tỷ giá hối đoái, sớm hơn 5 năm so với dự báo của năm 2019.

Điều Mỹ lo ngại hơn cả là sự thay đổi cán cân quyền lực Mỹ – Trung ở cấp độ toàn cầu, trong đó vai trò thống trị của Mỹ ở khu vực Tây Thái Bình Dương đang suy yếu dần. Giáo sư Christopher Layne thuộc Đại học Texas A&M của Mỹ nhận định tuy sức mạnh quân sự của Mỹ vẫn là hàng đầu, nhưng Trung Quốc và Mỹ đối mặt với thách thức an ninh khác nhau. Mỹ phải đảm bảo an ninh ở 3 khu vực, còn Trung Quốc chỉ cần tập trung ở Đông Á. Tiêu chuẩn để đánh giá sức mạnh quân sự của hai quốc gian mang tính khu vực, chứ không nên mang tính toàn cầu. Ông Layne cho rằng Mỹ phải thừa nhận vai trò chi phối của Bắc Kinh ở Đông Á và Trung Quốc là nước lớn ngang hàng với Mỹ để thúc đẩy ổn định và hợp tác quan hệ Mỹ – Trung. Nhân vật đại diện cho chủ nghĩa hiện thực, giáo sư John Mearsheimer thuộc đại học Chicago lại kiên quyết cho rằng nước Mỹ hiện nay đã không còn có ưu thế rộng lớn và áp đảo giống như thời kỳ Chiến tranh thế giới thứ hai kết thúc. Trong tình hình Mỹ suy thoái tương đối, Mỹ tất yếu phải thu hẹp quyền lực và thực hiện chiến lược cân bằng trên biển ở khu vực Đông Á.

Về sự cân bằng an ninh khu vực Nam Hải, xu hướng Hải quân Trung Quốc trỗi dậy rất rõ ràng. Từ cuối tháng 11 đến cuối tháng 12 năm 2013, tàu sân bay đầu tiên của Trung Quốc mang tên Liêu Ninh, đã hoàn thành hơn 100 chương trình thực nghiệm và huấn luyện ở vùng biển Nam Hải. Tháng 12/2019, tàu sân bay đầu tiên do Trung Quốc tự sản xuất mang tên Sơn Đông, đã được bàn giao cho hải quân ở căn cứ Tam Á, tỉnh Hải Nam sử dụng. Sau bài phát biểu của Pompeo, quân đội Mỹ đã điều động hai nhóm tàu sân bay đến Nam Hải tập trận, ngay sau khi lực lượng không quân của hải quân thuộc Quân khu phía Nam Trung Quốc triển khai huấn luyện với cường độ cao ở vùng biển Nam Hải. Khi trả lời câu hỏi của phóng viên, người phát ngôn Bộ Quốc phòng Trung Quốc cáo buộc Mỹ đã vi phạm cam kết, công khai đi ngược lại cam kết chính trị với lập trường không đứng về bên nào trong vấn đề chủ quyền ở Nam Hải, bộc lộ rõ “chủ trương bá quyền” và tiêu chuẩn kép của Washington. Trước thách thức của Mỹ, Trung Quốc đã kiên định hơn thúc đẩy các cuộc tuần tra, bảo vệ chủ quyền, an ninh và hòa bình, ổn định của Nam Hải.

Xét từ chủ nghĩa hiện thực, cơ cấu quốc tế hoặc cán cân sức mạnh quốc tế là nhân tố thay đổi lớn nhất của quan hệ song phương. Sự thay đổi tính chất của quan hệ hai nước không phải liên quan đến một lĩnh vực cụ thể. Theo lý luận quan hệ quốc tế theo chủ nghĩa hiện thực, nước lớn cảm thấy họ đang ở trạng thái suy yếu quyền lực sẽ phải có khuynh hướng phát động cuộc chiến phòng ngự hơn so với nước lớn đang trỗi dậy, lấy hành động đánh đòn phủ đầu để chèn ép đối phương.

Vấn đề Nam Hải và quá trình thay đổi cán cân quyền lực

Khác với vấn đề như thâm hụt thương mại của Mỹ với Trung Quốc và vấn đề hạt nhân Triều Tiên, vấn đề Nam Hải có nhiều cấp độ, vừa liên quan đến giao thông trên biển và vận chuyển thương mại toàn cầu, vừa liên quan đến cạnh tranh trật tự và bá chủ khu vực. Sự thay đổi trong chính sách Nam Hải của Trump không chỉ là sản phẩm của tình trạng suy yếu quyền lực Mỹ, mà còn thể hiện nhận thức rõ hơn về mối đe dọa thay đổi cán cân quyền lực trong nhiều lĩnh vực khác nhau.

Đúng như giáo sư Trịnh Vĩnh Niên, Đại học Trung Văn Hong Kong, nhấn mạnh tuy Mỹ vẫn là cường quốc quân sự hàng đầu, nhưng đang ở trạng thái suy yếu về chính trị và kinh tế. Vấn đề Nam Hải ít nhất liên quan đến ba lĩnh vực lớn khi trật tự thay đổi, đó là nhận thức mang tính quy tắc về luật biển quốc tế, mối quan hệ thương mại và an ninh khu vực. Khi tranh cử tổng thống năm 2020, Trump đã có sự thay đổi lớn về chính sách đối với vấn đề Nam Hải, trên thực tế là phản ứng liên hoàn đối với quá trình dịch chuyển cán cân quyền lực trong lĩnh vực nêu trên.

Những thông tin mà Mỹ khảo sát về sự tăng cường quyền lực của Trung Quốc tại Nam Hải khá phức tạp. Có học giả nêu rõ mặc dù vị thế sức mạnh của Trung Quốc tăng lên rất nhanh, nhưng hành động của Trung Quốc có một số mâu thuẫn. Trong các vấn đề và lĩnh vực khác nhau, phạm vi thay đổi phương thức hành động của Trung Quốc quá lớn, khiến các nước bên ngoài khó nhận định được ý đồ chiến lược của Trung Quốc. Chẳng hạn, việc xây dựng các đảo nhân tạo ở Nam Hải đang bị nhiều nước đánh giá thể hiện ý đồ bá chủ của Trung Quốc tại khu vực.

Ngoài sự dịch chuyển của quyền lực cứng như yếu tố kinh tế và quân sự, sự thay đổi của sức mạnh mềm cũng tác động đến việc nhận định về ý đồ của hai nước. Trong vấn đề Nam Hải, tuy Trung Quốc không thể đảo ngược quan điểm chi phối của Mỹ liên quan đến Nam Hải, nhưng lập luận của Trung Quốc về Nam Hải cũng gây ra tác động. Sức mạnh của Trung Quốc đang tăng lên. Do đó, theo quan điểm của Chính quyền Trump, trong tranh chấp Nam Hải, việc Trung Quốc tăng cường quyền lực và xây dựng đảo nhân tạo chứng tỏ Bắc Kinh không muốn tuân thủ một trật tự biển mà người Mỹ công nhận và tấn công vào quan điểm và tư tưởng của Mỹ liên quan đến trật tự biển quốc tế. Trong trật tự và quan điểm về biển, điều người Mỹ quan tâm nhất là “tự do hàng hải”.