NHNN từ người cho vay cuối cùng trở thành người cứu trợ đầu tiên

Dự thảo Luật Các TCTD sửa đổi trình Quốc hội kỳ họp thứ 6 Khóa XV có điểm khác so với dự thảo đã trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 5: có chương riêng về các biện pháp xử lý khi NH bị rút tiền hàng loạt; chính sách hỗ trợ chỉ áp dụng trong trường hợp NH có bản báo cáo gửi NHNN.

So với trước, dự thảo lần này đã thu hẹp diện can thiệp: NHNN chỉ cho vay đặc biệt lãi suất 0%, không cần tài sản đảm bảo trong trường hợp NH bị rút tiền hàng loạt có gửi báo cáo cho NHNN. NH nào bị rút tiền nhưng không gửi báo cáo, tức tự xử lý được sẽ không nhận được hỗ trợ, nhưng vẫn phải triển khai kế hoạch khắc phục xử lý nguyên nhân tình trạng rút tiền hàng loạt.

Vấn đề là việc tuyên bố quá cụ thể các biện pháp hỗ trợ, liệu sẽ tác động như thế nào cả hệ thống NH trong dài hạn (mặc dù trước mắt có thể ngăn chặn làn sóng rút tiền tại một NH cụ thể)? Có ba câu hỏi cần được làm rõ.

1. Lập luận của NHNN đưa cho vay đặc biệt lãi suất 0% vào Dự thảo có hợp lý?

2. Quy tắc người cho vay cuối cùng của các NHTW trên thế giới nói gì về cho vay đặc biệt?

3. Liệu có công cụ nào có thể thay thế cho vay đặc biệt lãi suất 0% và không cần tài sản bảo đảm trong tình huống khẩn cấp?

Lập luận của NHNN đưa cho vay đặc biệt lãi suất 0% vào dự thảo có hợp lý?

Về câu hỏi thứ nhất, NHNN lập luận điều này là phù hợp trong trường hợp khẩn cấp, tài sản của NH rất hạn chế, không đáp ứng yêu cầu tài sản bảo đảm khoản vay đặc biệt theo quy định; nếu NH bị rút tiền hàng loạt nhưng không đủ tài sản bảo đảm và nếu không được vay đặc biệt lãi suất 0%, không tài sản thế chấp để chi trả cho người gửi tiền, thì tình trạng hoảng loạn rút tiền sẽ lan ra cả hệ thống.

Ngoài ra, NHNN có viện dẫn lý do cho sự bổ sung này là dựa trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm một số quốc gia, trong đó có trường hợp xử lý khủng hoảng của Silicon Valley Bank, Signature Bank, First Republic Bank (Mỹ), hoặc trường hợp Credit Suisse Bank (Thụy Sỹ) để đảm bảo có cơ chế ứng phó kịp thời, khi phát sinh trường hợp TCTD bị rút tiền hàng loạt có nguy cơ ảnh hưởng, đe dọa an toàn hệ thống.

Tôi đồng ý với lập luận của NHNN ở ý đầu tiên (câu hỏi thứ nhất), và sẽ giải thích biện pháp thay thế khi bàn về câu hỏi thứ ba. Nhưng ở ý thứ hai, lập luận không phù hợp ngữ cảnh. Trong trường hợp 4 nhà băng Mỹ và Thuỵ Sĩ, tất cả đều được đặt trong một quy trình xử lý NH thất bại.

Các cơ quan giám sát và quản lý của Mỹ và Thuỵ Sĩ trước đó đã tìm ra được những người mua thích hợp từng phần, từng ngành nghề kinh doanh, hoặc toàn bộ tài sản của nhà băng thất bại (tài sản tốt) và các nghĩa vụ nợ. Phần tài sản xấu còn lại hoặc sẽ chuyển sang NH bắc cầu (liên minh châu Âu gọi là NH xấu) do nhà nước tiếp quản trong thời hạn khoảng 2 năm, chờ được giá sẽ bán tiếp. Tất cả thiệt hại cuối cùng trong quá trình xử lý sẽ được nhà nước chi trả.

Câu hỏi đặt ra là trong tình thế khẩn cấp, người rút tiền hàng loạt thì cơ quan giám sát và quản lý sẽ làm gì? Trước hết, họ sẽ bảo đảm tất cả người gửi tiền (hoặc chỉ những người gửi tiền có bảo đảm) được truy cập tự do và không hạn chế vào tài khoản thanh toán hoặc tiết kiệm của NH, tuy thất bại nhưng hoạt động vẫn diễn ra bình thường để tránh gây hoảng loạn.

Hoàn toàn không có việc NHTW can thiệp miễn phí: vốn cổ phần và các khoản nợ thứ cấp của các trái chủ bị xoá từng phần hoặc toàn bộ, người mua mới của NH thất bại sẽ chi trả nghĩa vụ nợ nếu ai muốn rút tiền, phần cuối cùng còn lại là thiệt hại của nhà nước do người nộp thuế gánh chịu.

Tất cả diễn biến này đều đặt trong một quy trình xử lý, gọi là “Living Wills”, đã được cập nhật định kỳ khoảng 2 năm một lần khi nhà băng đang hoạt động bình thường. Đối với các NH nhỏ, quy mô địa phương, quá trình xử lý càng nhanh hơn, chỉ trong 2 ngày cuối tuần, sang thứ hai đầu tuần sau NH thất bại có chủ mới và hoạt động bình thường.

Quy tắc người cho vay cuối cùng của các NHTW trên thế giới nói gì về cho vay đặc biệt?

Về câu hỏi thứ hai, việc NHNN xuất hiện với tư cách người cho vay cuối cùng một cách tự do, không có giới hạn rất quan trọng để tạo niềm tin cho toàn hệ thống NH, tránh nguy cơ đổ vỡ hàng loạt. Nhưng không vì một vài sự cố đặc thù nhà băng bị rút tiền hàng loạt không đủ tài sản bảo đảm để xây dựng thành bộ luật riêng, có khi hơn thập kỷ mới làm lại một lần như Luật các TCTD năm 2010.

Các NHTW trên thế giới tuân thủ theo học thuyết Bagehot, được xem là kim chỉ nam của các NHTW trên toàn thế giới khi cho vay khẩn cấp. NHTW phải đóng vai trò người cho vay cuối cùng không hạn chế trong tất cả tình huống, nhưng phải “theo lãi suất thị trường và có tài sản thế chấp”.

Việc NHTW can thiệp khẩn cấp trong các trường hợp khủng hoảng tài chính mang lại lợi ích to lớn, là do nó làm giảm thiệt hại đáng kể cho tăng trưởng nhiều năm sau đó. Lợi ích quá lớn nhưng tại sao NHTW phải tính lãi suất thị trường và có tài sản bảo đảm?

Đó là vì, nếu cho vay với lãi suất ưu đãi, thậm chí lãi suất 0%, các NH thương mại luôn tìm cách trì hoãn xử lý các nguyên nhân căn bản dẫn đến sự cố rút tiền (thậm chí có thể đang vi phạm pháp luật), để trông chờ vào nguồn cung cấp thanh khoản bất tận của NHTW càng lâu càng tốt.

Còn sở dĩ cho vay đặc biệt/khẩn cấp của NHTW cho các NH, phải có tài sản bảo đảm, vì nếu không có quy định này kỷ luật thị trường sẽ bị suy yếu nghiêm trọng. Nếu không có tài sản bảo đảm, NH sẽ cho vay các dự án đầy rủi ro, bất chấp tài sản thế chấp cực xấu.

Vì họ biết rằng nếu có sự cố khủng hoảng thanh khoản, NHNN sẽ ngay lập tức cho vay đặc biệt không cần tài sản thế chấp.

Điều nghịch lý là bất chấp lời kêu gọi của doanh nghiệp cần hạ chuẩn tín dụng, để họ có thể tiếp cận dễ dàng hơn với nguồn vốn tín dụng hiện đang trong giai đoạn quá khó khăn, thì NHNN kiên quyết nói không với hạ chuẩn, nhưng giờ đây chính NHNN lại đưa ra luận điểm cho vay hào phóng NH bị rút tiền hàng loạt?

NH càng cho vay bất cẩn với nợ xấu tiềm ẩn tăng cao, càng làm suy yếu bộ đệm vốn NH. Nhưng các cổ đông, nhất là cổ đông nhỏ và những người gửi tiền không có động lực giám sát NH, vì họ biết rằng đã có NHNN luôn bảo hộ hào phóng cận kề.

Mọi người đều biết, kỷ luật thị trường là một trong ba trụ cột của chuẩn mực Basel, và đã được các NHTW toàn thế giới công nhận là một thành phần quan trọng trong khung pháp lý của họ. Nhưng với việc đưa vào dự thảo quy định cho vay đặc biệt với lãi suất 0%, không tài sản bảo đảm, NHNN đã tự làm suy yếu trụ cột thứ ba là kỷ luật thị trường, để đánh đổi lấy việc bảo hộ NH trong một số tình huống đặc biệt.

Quy định về vốn là một phần rất quan trọng để NH có được các động lực khuyến khích đúng đắn. NH càng có nhiều nguồn lực sẽ ít có nguy cơ chấp nhận rủi ro quá mức.

Trong báo cáo mới nhất của World Bank năm 2020, về những thay đổi khung pháp lý của các NHTW kể từ sau khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008, nêu số liệu cho thấy các NHTW đang ngày càng tăng cường các quy định về vốn. Trong khi đó, việc khuyến khích cho vay đặc biệt của Dự thảo lại đi ngược trào lưu phần còn lại.

Quy định về vốn được World Bank xem như là một cách đơn giản và rẻ hơn để đảm bảo sự ổn định của hệ thống NH, thay vì việc phát quá nhiều tín hiệu hỗ trợ các NH bằng các can thiệp hào phóng của NHTW.

Liệu có công cụ nào có thể thay thế cho vay đặc biệt lãi suất 0% và không cần tài sản bảo đảm trong tình huống khẩn cấp?

Về câu hỏi thứ ba: có và có rất nhiều công cụ thay thế hiệu quả hơn nhiều. Trước hết, quan trọng nhất là nâng cao vai trò giám sát và quyền lực nhiều hơn nữa cho NHNN (đi cùng với trách nhiệm giải trình).

Nếu điều này làm tốt, sẽ khó thể có một SCB như hiện tại. Và cũng không thể vì một vài tình huống đặc thù như SCB mà hợp thức hoá thành Luật, để cho vay miễn phí các nhà băng bị rút tiền hàng loạt.

Các giải pháp thay thế khác là tăng cường năng lực tài chính cho các nhà băng để hấp thụ các cú sốc.

Và cuối cùng, nếu tất cả mọi điều trên làm tốt nhưng vẫn có nhà băng thất bại, ta hoàn toàn có thể nghiên cứu một phiên bản về quy trình tự xử lý từ vụ 4 nhà băng Mỹ và Thuỵ Sĩ phá sản phù hợp đặc thù Việt Nam: vừa bảo đảm củng cố niềm tin người gửi tiền, vừa buộc những ai gây trách nhiệm phải nhận lấy hậu quả (luật các nước đều đặt điều khoản quy trách nhiệm pháp lý và hình sự đối với các lãnh đạo nhà băng gây ra khủng hoảng).

Khi đã làm hết cách, phần cuối cùng thiệt hại còn lại của quá trình xử lý NH yếu kém, ngân sách nhà nước sẽ gánh chịu (trong một số ít trường hợp có lãi chuyển sang Bộ Tài chính).

Đó mới là ý nghĩa của từ “cuối cùng” trong khái niệm “người cho vay cuối cùng” của NHTW. Còn khi mới thấy hiện tượng người rút tiền hàng loạt đã vội can thiệp cho vay đặc biệt hào phóng, thì chỉ có thể gọi NHTW là “người cứu trợ đầu tiên” với người hưởng lợi lớn nhất chính là người gây hậu quả.