Mất đất và được đất

Tất cả các nước thực hiện công nghiệp hóa đều đối mặt với quá trình chuyển dịch đất đai, tức là quá trình mà đất đai đang sử dụng theo hiện trạng phải chuyển sang cho người khác sử dụng để đạt hiệu quả cao hơn.

Chẳng hạn, đất đai đang sử dụng chủ yếu cho mục đích phát triển kinh tế nông nghiệp có hiệu quả thấp phải chuyển sang sử dụng cho mục đích công nghiệp và dịch vụ hiệu quả cao hơn nhiều lần.

Như vậy, có nhóm người mất đất và nhóm người được đất. Đây chính là nguồn cơn khiến cho chuyển dịch đất đai nếu không hợp lý sẽ tạo tác động xã hội tiêu cực. Thực tế là hơn 20 năm qua, khiếu nại về đất đai vẫn chiếm tới 70% tổng lượng khiếu nại dân sự. Nhiều lúc, Trung ương phải tham gia giải quyết những khiếu nại phức tạp của dân.

Sự cố gắng của Trung ương chỉ là những giải pháp trước mắt, giải pháp lâu dài là điều chỉnh lại những gì còn bất hợp lý trong chuyển dịch đất đai. Đối với người dân, câu hỏi rất đơn giản "bị mất đất thì tôi được gì?". Cách chuyển dịch đất đai như thế nào để trả lời thỏa đáng được câu hỏi của dân là bản chất của vấn đề.

Mặt khác, chuyển dịch đất đai luôn tạo ra nhóm người được đất nên việc này dễ dẫn đến tham nhũng đất đai khi quy định của pháp luật không đảm bảo chặt chẽ. Nhóm lợi ích có thể được hình thành từ các nhà đầu tư dự án và các cán bộ có thẩm quyền quản lý đất đai. Lợi ích từ chuyển dịch đất đai có thể tạo thành các xung đột xã hội rất đáng quan tâm.

Kể từ khi đặt ra vấn đề chuyển dịch đất đai, pháp luật đất đai Việt Nam chỉ chú trọng tới hai phương thức: một là chuyển dịch bắt buộc dựa vào cơ chế nhà nước thu hồi đất, với 100% người bị thu hồi đất phải chấp hành; và hai là chuyển dịch tự nguyện dựa vào cơ chế nhà đầu tư dự án phải thương thảo với 100% những người đang sử dụng đất. Có thể nhìn thấy ngay chuyển dịch đất đai bắt buộc và tự nguyện là hai trạng thái "cực đoan" của vấn đề.

Đấy là câu chuyện hiện nay, lịch sử của vấn đề này cũng có nhiều điều thú vị. Luật Đất đai 1993 quy định "Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng". Quy định như vậy nhưng nhà nước thu hồi đất đối với mọi dự án đầu tư đã được phê duyệt vì dự án đầu tư chỉ được thuê đất của nhà nước.

Khi soạn thảo Luật Đất đai 2003, tôi từng đề nghị luật pháp phải nói rõ ràng, thật thà với dân, không thể dùng "uyển ngữ" làm cho không ai biết làm thế nào cho phải. Khi đó, nhu cầu đất đai cho công nghiệp hóa được ưu tiên hàng đầu. Vì vậy, Luật Đất đai 2003 sử dụng tiêu chí "Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế", trong đó chỉ các dự án khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao được nhà nước thu hồi đất.

Luật Đất đai 2013 lại đưa ra một tiêu chí nhà nước thu hồi đất thiếu mạch lạc "Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng". Nghị quyết 18-NQ/TW của Ban Chấp hành TW ngày 16/6/2022 về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao đã yêu cầu làm rõ "điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng"; tức làm rõ thế nào là "trường hợp thật cần thiết"

Dù luật được sửa đổi nhiều lần, chuyển dịch đất đai bắt buộc luôn gây ra tình trạng khiếu nại của dân ở mức độ cao; còn chuyển dịch đất đai tự nguyện lại làm cho nhà đầu tư không thể thương thảo thành công với 100% những người có đất. Nhiều nhà đầu tư đã nhận chuyển nhượng được một số lượng đất đai nhất định nhưng rồi phải bỏ cuộc vì tình trạng đất đai "da báo", "xôi đỗ" (nhà dân xen kẽ với các khu vực thi công) làm cho không thể thực hiện được dự án.

Ở đa số nước khác, người ta rất ngại áp dụng các trạng thái cực đoan của chuyển dịch đất đai. Nhà nước thu hồi đất chỉ áp dụng với các dự án đầu tư hạ tầng vì lợi ích công cộng. Các cơ quan nhà nước muốn làm trụ sở, cơ sở dịch vụ công lập cũng phải xin ngân sách ra thị trường kiếm đất, có vậy việc sử dụng đất thuộc công sản mới tiết kiệm. Nhà đầu tư tư nhân chỉ vì lợi ích riêng, không liên quan gì đến lợi ích quốc gia thì cũng phải ra thị trường thỏa thuận, vì đấy là việc riêng.

Đối với các dự án đầu tư lớn để phát triển kinh tế - xã hội có tầm ảnh hưởng quốc gia thì người ta lựa chọn một giải pháp chuyển dịch đất đai "trung dung", không mang tính cực đoan. Người ta gọi phương án "trung dung" như vậy là chuyển dịch đất đai theo sự đồng thuận của đa số cộng đồng.

Trên thế giới, với các việc liên quan đến nhà nước, xã hội thì chỉ có hai khái niệm: một là trên 1/2 đồng ý, gọi là đa số; hai là trên 2/3 đồng ý, gọi là đại đa số. Không bao giờ có được sự đồng thuận của 100% ý kiến cộng đồng, nhiều khi không phải vì lợi ích mà chỉ vì hiềm khích mà ghét nhau.

Đối với chuyển dịch đất đai, người ta cho là buộc phải đồng thuận theo đại đa số cộng đồng (2/3). Xu hướng chung là làm tròn 2/3 thành 70% nhằm thể hiện sự tôn trọng ý kiến của dân. Mặc dù vậy, luật pháp nhiều nước cũng có những quy định tỷ lệ đồng thuận cao hơn cho các trường hợp cụ thể, ví dụ như khu vực có giá đất cao thì đòi hỏi tỷ lệ đồng thuận cao hơn (80% chẳng hạn). Ngoài ý kiến của con người, tỷ lệ diện tích đất của người đó đang sử dụng cũng là trọng số của ý kiến.

Sự thực, tỷ lệ đồng thuận cũng chỉ là một con số, chưa phản ánh được bản chất của vấn đề lợi ích trong chuyển dịch đất đai. Phương án chuyển dịch đất đai; phương án góp đất, điều chỉnh lại đất đai; phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải làm rõ cái thiệt và cái được của mỗi người sử dụng đất, tức là làm rõ sự chia sẻ lợi ích. Phương án thường do các nhà tư vấn có trình độ khảo sát cụ thể và lập luận để đưa ra trình bày, thuyết minh, đối thoại lấy ý kiến cộng đồng.

Khi lợi ích giữa bên được và mất đất được minh bạch và có cơ chế bồi thường hợp lý thì chuyển dịch đất đai với sự đồng thuận của đại đa số ý kiến cộng đồng là giải pháp "trung dung" phù hợp nhất.