Khởi kiện lên WTO vì Thái Lan trợ cấp xuất khẩu đường mía: 'Đòn gió bẻ măng'?

Chính phủ Thái Lan đã thực hiện nhiều chương trình trợ cấp mía đường để hỗ trợ ngành công nghiệp này. Để tăng giá đường mía nhập khẩu từ Thái Lan, Việt Nam cũng đã áp thuế chống bán phá giá tạm thời (CBPG) và thuế chống trợ cấp (CTC), mặc dù có khả năng thuế trùng thuế. Tuy nhiên, các biện pháp này vẫn chỉ là giải pháp “phần ngọn”.

Có một khả năng cần cân nhắc nghiêm túc để xử lý phần “cội rễ” của giá đường mía không công bằng của Thái Lan. Đó là khởi kiện Thái Lan ra Cơ quan giải quyết tranh chấp (DSB) của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) để tham vấn, yêu cầu Thái Lan cắt giảm và xóa bỏ các chương trình trợ cấp xuất khẩu đường mía.

Thái Lan trợ cấp đường mía: phù hợp với WTO hay không?

Theo WTO, trợ cấp là dạng hỗ trợ tài chính của chính phủ, cơ quan tổ chức công cộng dưới dạng chuyển tiền, vay, miễn giảm thuế, cung cấp nguyên vật liệu. Theo đó, các thành viên WTO không nhất thiết phải cắt bỏ toàn bộ các trợ cấp hay hỗ trợ tài chính cho doanh nghiệp, cho hàng hóa của mình, mà tùy thuộc các mặt hàng khác nhau và trình độ phát triển của thành viên WTO thực hiện trợ cấp, WTO áp dụng nghĩa vụ loại bỏ và cắt giảm trợ cấp khác nhau.

Cụ thể, đối với sản phẩm phi nông nghiệp, Hiệp định trợ cấp và các biện pháp đối kháng của WTO (Hiệp định SCM) phân chia trợ cấp dành cho các mặt hàng công nghiệp thành hai nhóm: trợ cấp xuất khẩu và trợ cấp trong nước không liên quan đến xuất khẩu. Trong đó, chỉ đối với trợ cấp xuất khẩu, các thành viên WTO mới bị cấm áp dụng mà thôi.

Ngược lại, đối với sản phẩm nông nghiệp, WTO xác lập nghĩa vụ thành viên chi tiết trong Hiệp định Nông nghiệp. Theo đó, thành viên WTO có nghĩa vụ cam kết không trợ cấp xuất khẩu vượt quá mức nhất định, chứ không có nghĩa vụ loại bỏ hoàn toàn trợ cấp xuất khẩu. (Điều 3.2 và 3.3 nêu: một thành viên sẽ không được trợ cấp xuất khẩu... vượt quá mức cam kết về số lượng và chi tiêu ngân sách được nêu tại đó, và không trợ cấp như thế đối với bất kỳ một sản phẩm nào không được nêu tại Mục đó trong Danh mục của nước thành viên đó).

Thái Lan là quốc gia đã từng bị kiện lên WTO vì trợ cấp đường mía.

Đối với một số thành viên WTO, đường mía là một trong những mặt hàng nông nghiệp “non trẻ”, “dễ tổn thương”. DSB đã từng nhận đơn kiện liên quan việc vi phạm nghĩa vụ trợ cấp xuất khẩu của Hiệp định Nông nghiệp. Chẳng hạn Brazil, Úc, Thái Lan khiếu nại EU (năm 2006); hay cùng trong năm 2019, Ấn Độ bị cả Brazil, Úc và Guatemala kiện.

Riêng đối với Thái Lan, khi gia nhập WTO vào năm 1995, Thái Lan không xác định mức chi tiêu ngân sách tối đa dành cho trợ cấp xuất khẩu đường mía trong biểu cam kết. Hay nói cách khác, số tiền trợ cấp xuất khẩu tối đa dành cho đường mía mà Thái Lan có thể áp dụng là 0 đồng. Do đó, nếu Thái Lan bị phát hiện trợ cấp bất kỳ khoản tiền lớn nhỏ nào cho sản xuất, xuất khẩu đường mía thì đồng nghĩa với vi phạm nghĩa vụ không trợ cấp xuất khẩu dành cho đường mía.

Chính vì điều này, vào năm 2016, Brazil đã từng cho rằng cơ chế hạn ngạch, kiểm soát giá và trợ cấp cho người sản xuất đường mía của Thái Lan là trợ cấp xuất khẩu, vi phạm Hiệp định Nông nghiệp. Tuy nhiên cho đến nay, vụ việc này vẫn chưa có kết quả cuối cùng vì ban hội thẩm không được thành lập, cũng như không có bất kỳ khuyến nghị giải quyết tranh chấp nào do DSB ban hành. Như vậy, Việt Nam chưa thể kế thừa thông tin từ quá khứ về cách thức và mức độ mà Thái Lan trợ cấp cho ngành đường mía là như thế nào. Cũng cần phải nói thêm, tuy Bộ Công Thương Việt Nam đã ban hành Quyết định 447 (ngày 9-2-2021) về áp thuế CBPG và thuế CTC tạm thời đối với đường mía nhập khẩu từ Thái Lan, nhưng trên thực tế, sản lượng đường Thái Lan nhập khẩu không hề giảm nhiệt và thiệt hại cho ngành mía đường của Việt Nam không vì thế mà bị loại bỏ.

Xét về nghĩa vụ của thành viên WTO và theo điều VI.5 Hiệp định GATT 1994, Việt Nam có nghĩa vụ không áp dụng thuế CBPG và thuế CTC đối với cùng mặt hàng nhập khẩu chịu tác động bởi bán phá giá hay trợ cấp xuất khẩu. Và khi áp dụng đồng thời cả thuế CTC và thuế CBPG thì Việt Nam không thể nói chung chung rằng mía đường Thái Lan được trợ giá, trợ cấp.

Để tránh bị Thái Lan kiện vi phạm Điều VI.5 Hiệp định GATT 1994, tôi cho rằng Việt Nam cần phải bóc tách rõ loại trợ cấp mà Chính phủ Thái Lan áp dụng cho doanh nghiệp mía đường là loại gì và với mỗi loại trợ cấp như thế, doanh nghiệp Thái Lan nhận được lợi ích thế nào, mức cụ thể bao nhiêu.

Ví dụ, đường mía Thái Lan xuất khẩu sang Việt Nam với giá 10.000 đồng/ký và Việt Nam đã phát hiện 1 ký đường mía Thái Lan đã nhận trợ cấp tương ứng 5.000 đồng (bao gồm cả trợ cấp xuất khẩu và trợ cấp trong nước). Căn cứ vào Hiệp định Nông nghiệp và Hiệp định SCM, thuế CTC không được áp dụng đối với trợ cấp trong nước, do đó, Việt Nam không được quyền áp thuế CTC tương ứng với 5.000 đồng/ký đường mía của Thái Lan. Việt Nam cần phải xác định số tiền trợ cấp xuất khẩu dành cho đường mía là bao nhiêu. Giả sử trong chương trình trợ cấp xuất khẩu dưới hình thức thưởng xuất khẩu cho doanh nghiệp, Thái Lan dành 1.000 đồng/ký thì Việt Nam chỉ được quyền áp dụng thuế CTC dưới dạng thuế nhập khẩu bổ sung tối đa là 1.000 đồng/ký, và phần 1.000 đồng/ký này sẽ không bị đồng thời áp thuế CBPG.

Trong khi đó, theo thông tin hiện nay thì Việt Nam vẫn chưa xác định bản chất các chương trình trợ cấp mà Thái Lan áp dụng thuộc diện trợ cấp xuất khẩu hay trợ cấp trong nước, và mức trợ cấp nếu có là bao nhiêu.

Khởi kiện lên WTO về trợ cấp xuất khẩu của Thái Lan: tại sao không?

Thực tế là các doanh nghiệp mía đường Việt Nam vẫn phải chủ động đổi mới công nghệ để nâng cao năng suất sản xuất, giảm thiểu thiệt hại, bởi vì cạnh tranh theo quy luật thị trường thì “lời ăn lỗ chịu”, chứ không thể chờ đợi vào các biện pháp giải cứu từ bên ngoài. Hơn thế nữa, biện pháp áp thuế CBPG, thuế CTC dưới hình thức thuế nhập khẩu bổ sung như hiện nay của Việt Nam chỉ là biện pháp tại biên giới hải quan Thái Lan và Việt Nam. Trong khi đó, Việt Nam là nước sản xuất và xuất khẩu đường qua Thái Lan và các quốc gia khác. Đường mía của Việt Nam sẽ phải cạnh tranh với đường mía của Thái Lan tại thị trường Thái Lan và thị trường các nước, giải pháp thuế quan nhập khẩu bổ sung tại biên giới hải quan sẽ không đảm bảo sản phẩm đường mía của Việt Nam đủ mạnh để cạnh tranh hay thậm chí chiếm lĩnh thị trường - điều mà đường mía của Việt Nam có thể làm được nếu các nước loại bỏ các chương trình trợ cấp dành cho đường mía của họ.

Như vậy, nói cho đến tận cùng, nếu Chính phủ Thái Lan quyết liệt trợ cấp xuất khẩu và trợ cấp trong nước thì “tác động ngoại quan của thuế nhập khẩu bổ sung” sẽ không thể “diệt tận gốc” các loại “cỏ cạnh tranh không lành mạnh”. Thuế càng cao thì Chính phủ Thái Lan trợ cấp càng cao hơn để bù lỗ cho doanh nghiệp của họ. Và như vậy, đâu sẽ là điểm dừng?

Theo chúng tôi, điểm dừng chỉ có thể là giải pháp ngoại giao kinh tế mang tính chất bắt buộc và có giá trị thi hành do DSB đưa ra, để chính phủ Thái Lan loại bỏ và cắt giảm trợ cấp xuất khẩu. Và theo điều XXIII Hiệp định GATT 1994 và điều 1 Hiệp định giải quyết tranh chấp DSU, DSB chỉ giải quyết khi và chỉ khi Việt Nam xuất trình đầy đủ chứng cứ trong hồ sơ khởi kiện Thái Lan vi phạm điều 3 Hiệp định Nông nghiệp.

Về thực tiễn khởi kiện lên WTO của Việt Nam, tính đến thời điểm hiện nay, Việt Nam có ba lần kiện chống lại Mỹ về việc bị áp dụng không phù hợp Hiệp định chống bán phá giá tôm (WT/DS404; WT/DS429) và phi lê cá (WT/DS526), và một vụ kiện chống lại Indonesia về việc bị áp dụng không phù hợp Hiệp định tự vệ thương mại đối với thép (WT/DS496). Việt Nam chưa từng kiện thành viên nào của WTO liên quan đến trợ cấp theo Hiệp định SCM và/hoặc trợ cấp theo Hiệp định Nông nghiệp. Trợ cấp là chế định rất phức tạp và thường được che giấu rất tinh vi, do đó, việc khởi kiện Thái Lan lên WTO để nhận diện bản chất các loại trợ cấp dành cho đường mía của Thái Lan gây ra cũng là việc cần làm để học hỏi kinh nghiệm phục vụ cho quá trình điều tra, áp dụng các biện pháp CTC và đồng thời, giải quyết căn nguyên giá đường mía không công bằng từ Thái Lan.

Hơn thế, về lý thuyết, khi đã có đủ thông tin, việc kiện Thái Lan hay không là do Việt Nam chủ động quyết định, bởi đây là quyền hoàn toàn hợp pháp của Việt Nam trong WTO. Căn cứ vào kinh nghiệm của Brazil (2016), sau khi Brazil nộp đơn khởi kiện lên DSB thì Thái Lan đã chủ động cắt giảm trợ cấp xuất khẩu mía đường theo chương trình phân chia lợi nhuận 70:30 đã có hiệu lực áp dụng tại Thái Lan từ những năm 1980 mà không cần chờ đến DSB đưa ra kết luận cuối cùng. Lần này, nếu Việt Nam đệ đơn khởi kiện, đó cũng có thể là một “đòn gió” đủ để Thái Lan tạm dừng các chương trình trợ cấp? Và nếu được như thế, doanh nghiệp sản xuất đường mía của Việt Nam cũng có thêm thời gian tự nâng cấp chính mình và hội nhập hiệu quả hơn.