Để thu hút đầu tư theo hình thức PPP phải chia sẻ rủi ro

Dự Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) dự kiến sẽ được Quốc hội xem xét thông qua tại kỳ họp sắp tới. Nhiều ý kiến cho rằng, Nhà nước muốn tận dụng nguồn lực và kinh nghiệm  của nhà đầu tư thì phải chia sẻ rủi ro để dự án có khả năng thu lợi.

Chia sẻ rủi ro không phải là ưu đãi

Tại tọa đàm do Viện Nghiên cứu Chính sách và Phát triển Truyền thông (IPS), Ủy ban Đối tác công - tư và Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) vừa tổ chức, ông Đoàn Giang, chuyên gia PPP quốc tế của USAID cho rằng, từ phía khu vực công “không nên nghĩ chia sẻ rủi ro là biện pháp ưu đãi cho nhà đầu tư”. Xét ở giác độ thị trường, việc khu vực công chia sẻ rủi ro “là cách thức mà nhà nước có thể chấp nhận rủi ro đó ở mức chi phí thấp nhất, vì nếu nhà nước thực hiện dự án đó thì rủi ro vẫn tồn tại và nhà nước phải chấp nhận toàn bộ”.

Cũng từ quan điểm này, phát biểu tại tọa đàm, ông Đào Việt Dũng, chuyên gia cao cấp của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) khẳng định, “nếu thực sự muốn thu hút nhà đầu tư tư nhân vào dự án PPP, việc chia sẻ rủi ro là vấn đề then chốt”.

Ông Dũng phân tích, dự án PPP là dự án hợp tác giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cung cấp dịch vụ/cơ sở hạ tầng công mà đáng lẽ Nhà nước phải làm nếu không có sự đồng hành của nhà đầu tư tư nhân, khác với dự án đầu tư tư nhân thuần túy “lời ăn lỗ chịu”. Nhà đầu tư tư nhân tham gia với mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận. Nhà nước muốn tận dụng nguồn lực và kinh nghiệm của nhà đầu tư tư nhân cần phải có cơ chế chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư để họ thấy có khả năng thu lợi thì họ mới tham gia.

Cũng theo ông Đào Việt Dũng, với dự án PPP không chỉ có nhà đầu tư mà còn có các ngân hàng (cho vay tới 70 - 80% vốn thực hiện dự án). Nếu không có cơ chế chia sẻ rủi ro, chính các ngân hàng cũng lo ngại cấp vốn cho nhà đầu tư, dự án không thể thực hiện. Do đó, “nếu chúng ta không giải quyết thấu đáo vấn đề chia sẻ rủi ro thì khó thu hút đầu tư tư nhân như kỳ vọng, đặc biệt là đầu tư của tư nhân nước ngoài”, ông Dũng nhấn mạnh.

Chia sẻ rủi ro như thế nào là hợp lý?

Chia sẻ kết quả phỏng vấn khoảng 20 nhà đầu tư và tổ chức tư vấn quốc tế về PPP, Trưởng nhóm chuyên gia của USAID Phan Vinh Quang cho biết, mặc dù họ có rất nhiều kỳ vọng về Luật PPP song cơ chế chia sẻ rủi ro đang là vướng mắc cơ bản nhất.

Theo đó, có nhiều công cụ chia sẻ rủi ro như bằng cơ chế, chính sách, các biện pháp hỗ trợ về vốn, bảo lãnh, bảo đảm của Chính phủ. Song, theo dự thảo Luật hiện chỉ nổi lên 2 vấn đề về bảo lãnh là cân đối ngoại tệ (không quá 30% doanh thu của dự án theo Điều 82) và bảo lãnh doanh thu (Điều 83). Nhưng thực tế, các dự án đầu tư PPP có nhiều rủi ro khác nhau, như giải phóng mặt bằng, thay đổi về quy định pháp luật hoặc cam kết của cơ quan nhà nước…

Do vậy, nếu quy định tỷ lệ cứng trong luật sẽ khó áp dụng. Ví dụ, về bảo lãnh cân đối ngoại tệ - có những dự án không cần tới 30%, nhưng cũng có dự án cần nhiều hơn thế. Theo ông Quang, dự thảo Luật PPP chỉ nên quy định nguyên tắc, còn tỷ lệ cụ thể nên quy định trong các nghị định, thông tư.

Liên quan vấn đề này, một số chuyên gia cho rằng, Luật nên quy định cơ chế khung cho đàm phán hợp đồng PPP. Đối với dự án PPP, Hợp đồng được ký giữa cơ quan quản lý Nhà nước với nhà đầu tư có giá trị pháp lý rất cao, Luật nên dành dư địa cho các bên đàm phán xác định tỷ lệ chia sẻ rủi ro trong Hợp đồng.

Phân tích Điều 83 của dự thảo Luật PPP, GS-TSKH. Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam cho rằng, vẫn còn thiếu sự nhất quán khi một bên theo “doanh thu theo phương án tài chính”, một bên theo “doanh thu cam kết”.

Theo quy định tại Điều 83, cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu phải được xác định tại quyết định chủ trương đầu tư. GS Trần Chủng nêu câu hỏi, phải chăng quy định này chỉ áp dụng đối với những dự án thực hiện theo Luật PPP mới, trong khi những dự án đã có chủ trương đầu tư như cao tốc Bắc - Nam sẽ không được áp dụng? Theo ông, nên có điều khoản chuyển tiếp, cho phép các dự án đã có chủ trương đầu tư cũng được chia sẻ rủi ro.

Cũng về vấn đề này, ông Nguyễn Văn Phúc, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội cho rằng, cơ chế chia sẻ rủi ro không chỉ được áp dụng cho các dự án thuộc loại phải có chủ trương đầu tư mà cả các dự án không cần chủ trương đầu tư. Ông cũng bày tỏ đồng tình với ý kiến của GS Trần Chủng về việc nên áp dụng cho cả các dự án đầu tư trước khi Luật PPP được ban hành.

Bình luận về quy định chia sẻ rui ro trong dự thảo Luật PPP, luật sư Đặng Chi Liêu, Công ty Luật Baker & McKenzie cho rằng, điều kiện chia sẻ rủi ro tăng, giảm doanh thu “không tương thích” với nhau.

Cụ thể theo ông, việc chia sẻ phần doanh thu tăng thì ít điều kiện, đơn giản, trong khi chia sẻ phần giảm doanh thu lại có quá nhiều điều kiện như: Dự án phải do cơ quan có thẩm quyền lập; quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm doanh thu thực tế thấp hơn mức doanh thu cam kết tại hợp đồng; đã thực hiện đầy đủ các biện pháp điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ hoặc điều chỉnh thời hạn hợp đồng PPP theo quy định nhưng chưa bảo đảm được mức doanh thu. Đặc biệt, “nhà đầu tư rất khó chứng minh thế nào là thay đổi chính sách pháp luật cũng như khó chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa sự thay đổi chính sách pháp luật với sự sụt giảm doanh thu”, ông Liêu nhận định.

Được biết, dự thảo Luật PPP đang được Ban soạn thảo tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội chuyên trách và các chuyên gia để tiếp tục hoàn chỉnh trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét vào tuần tới trước khi trình ra Quốc hội vào kỳ họp tới.