Để mục tiêu 5.000km đường cao tốc thành hiện thực: Giải bài toán nguồn vốn

Cần có những cơ chế, khuyến khích đặc thù mới mong sớm giải quyết được bài toán vốn cho kế hoạch 5.000km đường cao tốc trong 10 năm tới.

Nhu cầu vốn lớn nhưng khó vay

Vụ Đối tác công - tư (Bộ GTVT) cho biết, nhu cầu vốn để thực hiện các dự án cao tốc trong kỳ trung hạn giai đoạn 2021-2025 lên tới 350.936 tỷ đồng, và khoảng 395.670 tỷ đồng cho giai đoạn 2026-2030. Như vậy, trong khoảng 10 năm tới, Việt Nam cần tới khoảng 756.606 tỷ đồng tương đương 32,4 tỷ USD để phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó khoảng 13,8 tỷ USD là huy động ngoài ngân sách.

Con số này tương đương với vốn đầu tư dự kiến vào năng lượng tái tạo trong 2 năm tới theo dự thảo Quy hoạch Điện VIII. Và tổng vốn đầu tư cho mục tiêu 5.000km cao tốc tới năm 2030, cũng chỉ bằng 2/3 nguồn lực đầu tư cho năng lượng tái tạo giai đoạn 10 năm tới (45 tỷ USD).

Tuy nhiên, trong bối cảnh năng lượng tái tạo đang được phát triển rất nhanh, với dòng vốn tín dụng dồi dào từ ngân hàng, tổ chức tài chính trong và ngoài nước, thì với hạ tầng giao thông, đặc biệt là cao tốc, còn đó những rào cản khiến nhà đầu tư tư nhân đang dần rời xa lĩnh vực này. Minh chứng rõ nét nhất là trong 8 dự án thành phần cao tốc Bắc – Nam phía Đông được triển khai bằng hình thức PPP theo Nghị quyết 52/2017/QH14 cuối cùng cũng chỉ chốt được 3 dự án và đến thời điểm hiện tại mới chỉ ký hợp đồng 2/3 dự án, 5 dự án còn lại phải thực hiện đầu tư công.

Ông Nguyễn Nhật, nguyên Thứ trưởng Bộ GTVT xác nhận, kể từ năm 2015 đến nay, trong lĩnh vực GTVT không có thêm bất cứ dự án PPP giao thông dưới dạng hợp đồng BT hoặc BOT mới nào được triển khai. Đây là thời gian đủ dài để đưa ra những cảnh báo đáng lo ngại về tình trạng "đóng băng" thị trường PPP giao thông.

“Đại lộ - đại phú, trung lộ - trung phú, tiểu lộ - tiểu phú, vô lộ - vô phú”, không có đường, kinh tế không phát triển được. Đây là bài học của bất cứ quốc gia nào trên thế giới. Các nước tiên tiến rất chú trọng vào cơ sở hạ tầng, đặc biệt là quốc lộ và cao tốc. Các tuyến đường huyết mạch với tầm nhìn thập kỷ sẽ mở đường cho sự phát triển cả về kinh tế - xã hội giai đoạn sau đó.

Đầu tư cho cao tốc, do đó, phải làm càng sớm càng tốt. Vậy thì vì sao tính cấp thiết không hề thua kém năng lượng tái tạo, song đầu tư cho cao tốc lại ít nhận được sự quan tâm của cả nhà đầu tư lẫn ngân hàng, cho dù 2 loại hình này đều có quy mô vốn lớn, thời gian cho vay kéo dài?

Một trong những lý do quan trọng là trong khi nhà nước liên tục có các chính sách khuyến khích mạnh mẽ phát triển năng lượng tái tạo, thì với cao tốc lại là câu chuyện ngược lại. Không có cơ chế khuyến khích, cùng với cái nhìn thiếu tích cực với một bộ phận dư luận với các hình thức PPP, khiến nhà đầu tư nhìn chung đều rất thận trọng với các dự án cao tốc.

Theo Luật Đầu tư theo phương thức Đối tác công tư (PPP) được thông qua giữa năm 2020, với hình thức BT bị khai tử, việc triển khai các dự án cao tốc từ nay trở đi gần như chỉ phụ thuộc vào hình thức BOT.

Chia sẻ thực trạng cho vay của các dự án BOT ở thời điểm hiện tại, lãnh đạo một ngân hàng quốc doanh lớn từng là cánh tay chủ lực cấp tín dụng cho rất nhiều các dự án BOT cho biết: "Trong khoảng 2 năm trở lại đây, khi đánh giá lại các dự án BOT thì rất khó để các ngân hàng có thể cho vay mới. Lý do cụ thể thì nhiều nhưng cơ bản vẫn là từ khả năng thu hồi vốn và năng lực của chủ đầu tư".

Khó khăn lớn nhất của các ngân hàng thương mại trong cấp tín dụng cho các dự án hạ tầng là thời gian cho vay kéo dài (10-15 năm) trong khi nguồn vốn của ngân hàng lại chủ yếu là ngắn hạn nên cho vay sẽ rất rủi ro. Không những vậy, quy định về tỷ lệ vốn ngắn hạn cho vay trung dài hạn của NHNN ngày càng siết chặt, luôn trong tình trạng có thể được nâng lên bất cứ lúc nào để đáp ứng yêu cầu an toàn vốn theo thông lệ quốc tế.

Cùng với đó, vị này chia sẻ thêm để cấp tín dụng mới cho một dự án BOT ở thời điểm hiện tại là không hề đơn giản khi nhiều dự án BOT từng gặp các vấn đề từ sự phản ứng của dư luận xã hội, thiếu sự đồng thuận của chính quyền địa phương và ngay cả việc thực thi “nghĩa vụ” của Chính phủ.

Một số ngân hàng thương mại khác từng cấp tín dụng lớn cho các dự án BOT cũng bày tỏ chung quan điểm nêu trên và cho rằng, có nhiều lý do để phải giảm dần tỷ trọng, thậm chí là giảm tối đa cho vay BOT trong khoảng 2-3 năm trở lại đây. Nếu không có những cơ chế mang tính "đột phá" với BOT thì các ngân hàng cũng không dám cấp tín dụng vì quá rủi ro.

Báo cáo của Chính phủ cho biết, phần lớn nguồn đầu tư thực hiện dự án BOT là từ ngân hàng, nhà đầu tư góp 10-15%. Bốn ngân hàng cho vay BOT lớn nhất là BIDV, Vietcombank, VietinBank và SHB, chiếm 91% dư nợ.

Tháng 10/2019, Thống đốc NHNN trước Quốc hội đưa ra cảnh báo nguy cơ rủi ro khi rất nhiều dự án đã hoàn thành, đi vào khai thác nhưng có doanh thu không đạt như phương án tài chính ban đầu, với khoảng 53.000 tỷ đồng dư nợ có nguy cơ phải cơ cấu lại, phát sinh nợ xấu.

Đặc biệt trong giai đoạn 2020-2021, tình trạng của các dự án BOT càng trở nên trầm trọng hơn khi dịch bệnh COVID-19 ảnh hưởng trực tiếp tới nền kinh tế, nhu cầu giao thông đi lại của người dân, doanh nghiệp giảm sút. Mới đây, Bộ GTVT đã có văn bản kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét hỗ trợ doanh nghiệp dự án BOT hạ tầng giao thông chịu ảnh hưởng của dịch COVID-19 và cũng gỡ thế khó cho chính Bộ này. Tính đến ngày 22/4/2020, 58/60 dự án thuộc thẩm quyền của Bộ GTVT có doanh thu thực tế thấp hơn so với mức đưa ra trong phương án tài chính của hợp đồng BOT, trong đó 17 dự án chưa đạt 50% so với doanh thu đề ra.

Là người đứng đầu Tổ Tư vấn kinh tế của Thủ tướng, TS. Nguyễn Đức Kiên, chỉ ra một vài vấn đề tồn đọng được coi là điểm nghẽn với các dự án BOT ở thời điểm hiện tại và có thể sẽ tiếp tục nghẽn trong thời gian tới nếu không được giải quyết dứt điểm.

Trước tiên là cần đặt lại vai trò của Nhà nước, Quốc hội trong các dự án BOT. “Nói một cách thẳng thắn rằng, thời gian qua, Nhà nước đã không làm hết vai trò của mình trong các hợp đồng BOT dẫn tới tình trạng doanh nghiệp BOT "chết dở" còn ngân hàng "mắc cạn" trong nợ xấu.

"Ở đây không thể coi Nhà nước là nhà quản lý mà là một đối tác kinh tế, bình đẳng với doanh nghiệp. Vì thế, doanh nghiệp thực hiện cam kết góp vốn, làm hạ tầng thì Nhà nước cũng phải thực hiện các cam kết góp vốn đối ứng, bảo vệ nhà đầu tư và phải chỉ đạo cho được các cơ quan địa phương thực hiện đúng cam kết đó", ông Kiên nói.

Ông Kiên cho rằng, cách hành xử của chính quyền Tiền Giang đối với sự kiện BOT Cai Lậy cần phải được rút kinh nghiệm sâu sắc. Không thể để xảy ra tình trạng, người của nhiệm kỳ sau không bảo vệ quyết định đúng của người nhiệm kỳ trước.

TS. Nguyễn Đức Kiên đánh giá bản thân quan hệ giữa doanh nghiệp BOT và ngân hàng là rất tốt đẹp, cho tới khi Nhà nước không thực hiện các cam kết khiến doanh nghiệp không có tiền trả ngân hàng và phát sinh nợ xấu.

Vấn đề thứ hai cần lưu ý là về cơ cấu nguồn vốn cho BOT. “Thị trường vốn hiện nay đã rất khác so với cách đây 5-10 năm. Quy mô vốn của thị trường chứng khoán đã đạt tới 70-80% GDP, doanh nghiệp BOT trong nước cũng đã có kinh nghiệm, năng lực hơn. Vì thế, ngoài kênh ngân hàng họ có thể phát hành trái phiếu công trình, phát hành trái phiếu doanh nghiệp, mở rộng bán cổ phần mới để huy động vốn đầu tư cho từng dự án cụ thể”, ông Kiên nói.

Tất nhiên, dù nói thế nào thì nguồn vốn ngân hàng vẫn sẽ là động lực chính để phát triển hạ tầng giao thông thời gian tới. Muốn giải quyết bài toán vốn, tìm tiếng nói chung giữa ngân hàng và doanh nghiệp, cần có sự ngồi lại của các bên để làm sao cùng đứng trên một con thuyền mới hy vọng tìm ra được giải pháp.

Cùng với đó, ông Nguyễn Đức Kiên cũng đánh giá cơ quan quản lý cần xác định, nếu muốn đạt mục tiêu 5.000km cao tốc trong vòng 10 năm tới và phát triển nhanh thì cũng cần có những biện pháp hỗ trợ tương ứng. Không thể nói theo một cách vô trách nhiệm rằng “tôi muốn con đường này sớm nhưng việc làm thế nào là việc của doanh nghiệp. Điều này là không hợp lý", ông Kiên nói.

Cần khuyến khích đầu tư nước ngoài

Các chuyên gia cho rằng khi mà nguồn lực trong nước còn hạn chế, thì cần khuyến khích thu hút đầu tư nước ngoài để đẩy nhanh tốc độ phát triển cơ sở hạ tầng - coi đó là một trong những nền tảng để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

TS. Lê Xuân Nghĩa, Thành viên Hội đồng Tư vấn tài chính quốc gia cho biết Việt Nam đang bị bỏ xa về chỉ tiêu cơ sở hạ tầng khi số km đường cao tốc/đầu người rất thấp, chưa nói tới chất lượng. Nếu chỉ trông cậy vào nguồn vốn nội địa để làm cơ sở hạ tầng lớn thì bao giờ mới xong? Tuy nhiên, muốn thu hút được nguồn vốn đầu tư nước ngoài lại không hề đơn giản.

Thực tế, đã có những nhà đầu tư ngoại tham gia vào các dự án hạ tầng ở Việt Nam nhưng thông qua việc mua lại cổ phần doanh nghiệp dự án. Còn để họ tham gia trực tiếp vào các dự án hạ tầng là rất khó khăn. Ví dụ hiếm hoi được đưa ra là 2 doanh nghiệp Nhật là Công ty Cổ phần Đường cao tốc miền Trung Nhật Bản (NEXCO) và Công ty Cổ phần Đường cao tốc Quốc tế Nhật Bản (JEXWAY) đã mua 20% cổ phần của FECON tại dự án BOT tuyến tránh thành phố Phủ Lý, Hà Nam. Trước đó 2 đối tác này đã nghiên cứu tham gia đầu tư trực tiếp mới các dự án BOT nhưng phải bỏ cuộc và chọn cách tham gia qua mua lại cổ phần của nhà đầu tư trong nước.

Trước đó, Tổng công ty Phát triển hạ tầng và Đầu tư tài chính Việt Nam (VIDIFI) cũng từng ký hợp đồng ghi nhớ, bán 70% số cổ phần tại dự án BOT đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng cho nhóm đối tác đến từ Ấn Độ. Tuy nhiên, sau lễ ký từ năm 2014, đã không có một hợp đồng mua bán chính thức nào được ký kết.

Để tham gia được vào các dự án BOT, các nhà đầu tư nước ngoài sẵn vốn rẻ, dồi dào nhưng lại còn nhiều băn khoăn về các chính sách từ trong nước. Theo đánh giá của Bộ GTVT, nhà đầu tư quốc tế không tham gia các dự án BOT do cơ chế phân bổ rủi ro hiện không hợp lý, họ yêu cầu cam kết, bảo lãnh về doanh thu tối thiểu, cam kết chuyển đổi ngoại tệ, bảo lãnh bên thứ ba đối với trách nhiệm của Chính phủ...

Có nên đặt lại vấn đề với hình thức BT?

Ngày 18/6/2020, Quốc hội đã thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP). Theo đó, không còn hình thức BT.

TS. Nguyễn Đức Kiên cho rằng, ở thời điểm hiện tại hình thức BT đã không còn phù hợp. Về cơ bản BT được áp dụng khi nhà nước thiếu nguồn lực, cần “đổi đất” lấy hạ tầng. Còn hiện nay, chúng ta có đủ nguồn lực và sau một thời gian áp dụng cho thấy BT chưa phải là hình thức để tối ưu hoá lợi ích của nhà nước và nhân dân, vì vậy việc khai tử BT là phù hợp với điều kiện hiện tại của Việt Nam.

Ông Kiên cũng cho biết, theo kinh nghiệm quốc tế, không có nhiều nước áp dụng hình thức BT và có áp dụng thì cũng chỉ trong một khoảng thời gian nhất định khi nền kinh tế còn non yếu, thiếu nguồn lực. Còn khi nền kinh tế đã đủ sức thì hình thức này có thể nói là hết vai trò.