Để mục tiêu 5.000 km đường cao tốc thành hiện thực: Kinh nghiệm từ các quốc gia đi trước

Các nước tiên tiến rất chú trọng vào cơ sở hạ tầng, đặc biệt là quốc lộ và cao tốc. Hệ thống tuyến đường huyết mạch với tầm nhìn thập kỷ sẽ mở đường cho sự phát triển cả về kinh tế - xã hội giai đoạn sau đó.

Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của Đảng đề ra mục tiêu đến năm 2030 có khoảng 5.000 km đường bộ cao tốc, gấp 5 lần hiện nay.

Để đạt được mục tiêu này, Vụ Đối tác công - tư (Bộ GTVT) cho biết, nhu cầu vốn để thực hiện các dự án cao tốc trong kỳ trung hạn giai đoạn 2021-2025 lên tới 350.936 tỷ đồng, và khoảng 395.670 tỷ đồng cho giai đoạn 2026-2030. Như vậy, trong khoảng 10 năm tới, Việt Nam cần tới khoảng 756.606 tỷ đồng tương đương 32,4 tỷ USD để phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó khoảng 13,8 tỷ USD là huy động ngoài ngân sách.

“Đại lộ - đại phú, trung lộ - trung phú, tiểu lộ - tiểu phú, vô lộ - vô phú”, không có đường, kinh tế không phát triển được. Đây là bài học của bất cứ quốc gia nào trên thế giới. Các nước tiên tiến rất chú trọng vào cơ sở hạ tầng, đặc biệt là quốc lộ và cao tốc. Hệ thống tuyến đường huyết mạch với tầm nhìn thập kỷ sẽ mở đường cho sự phát triển cả về kinh tế - xã hội giai đoạn sau đó.

Thái Lan

Tháng 4/1997, Chính phủ Thái Lan đã thông qua quy hoạch giao thông tổng thể với kế hoạch xây dựng 4.150km đường cao tốc trong vòng 20 năm, vốn đầu tư 11,8 tỷ USD.

Sau giai đoạn 1 dự án cao tốc nối với các hệ thống giao thông phía Bắc, Đông, Nam, các cung đường đi qua TP. Bangkok những năm 1980, ở giai đoạn 2, áp lực ngân sách khiến Chính phủ nước này quyết định sử dụng hình thức BOT, và đã thúc đẩy sự tham gia rộng rãi của các nhà đầu tư tư nhân.

Hai cơ quan có thẩm quyền chính về thu phí đường bộ là Cục Đường cao tốc (DOH, thuộc Bộ Giao thông vận tải) - đơn vị xây dựng và vận hành tất cả các tuyến đường trục chính miễn phí ở Thái Lan; và Cơ quan quản lý đường cao tốc và hệ thống giao thông công cộng nhanh (ETA, thuộc Bộ Nội vụ) - một doanh nghiệp nhà nước và do đó không được phân bổ ngân sách hàng năm từ nguồn thu của chính phủ. Đồng nghĩa, tất cả các con đường ETA phải được thu phí.

Theo đó, DOH đã thành lập các công ty điều hành dự án riêng biệt và xây dựng theo mô hình BOT, nhưng quyền sở hữu vẫn thuộc về đơn vị này. ETA cũng làm điều tương tự với các tuyến đường cao tốc thuộc thẩm quyền của họ. Đạo luật BOT cho phép nhượng quyền từ 25 đến 30 năm với mức lợi nhuận hợp lý cho nhà đầu tư. Mức phí có thể được điều chỉnh định kỳ theo thỏa thuận của Chính phủ. Một số doanh nghiệp tư nhân đã rót tiền đầu tư vào hệ thống thu phí đường bộ, đặc biệt là với dự án phát triển Đường cao tốc Giai đoạn 2.

Tuy vậy, việc thiếu hụt doanh thu dẫn đến Công ty TNHH Đường cao tốc Bangkok (BECL) đàm phán với ETA để chia sẻ doanh thu trên cả dự án đường cao tốc giai đoạn 1 và 2. Điều này đã biến việc nhượng quyền BOT thành một gói PPP (Đầu tư theo hình thức đối tác công tư).

Nhận xét từ Ngân hàng Thế giới (WB), một trong những vấn đề ở Thái Lan là thiếu một cơ quan quản lý tổng thể có thể đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng giữa các bên. Dù DOH chịu trách nhiệm cuối cùng về việc xây dựng chính sách và quy hoạch, song các tác động khác từ phía nhà nước và tư nhân, cuối cùng vẫn có thể dẫn đến chồng chéo, qua đó khiến việc sử dụng không hiệu quả các nguồn lực.

Indonesia

Trước cuộc khủng hoảng kinh tế năm 1997-1998, Indonesia được biết đến là nền kinh tế năng động (đặc biệt là ngành công nghiệp và thương mại). Điều này đã dẫn đến việc hệ thống hạ tầng, đặc biệt là các tuyến đường huyết mạch trở nên ùn tắc nghiêm trọng.

Để giải quyết vấn đề, Chính phủ Indonesia đã đưa ra chính sách xây dựng các tuyến đường thu phí. Khác với Thái Lan, các dự án đường thu phí của quốc gia vạn đảo ngay từ giai đoạn đầu được tài trợ thông qua ngân sách nhà nước, các quỹ nước ngoài cho vay ưu đãi, và tất cả được điều hành bởi PT Jasa Marga (Persero) – một doanh nghiệp nhà nước. Năm 1990, Chính phủ nước này thông qua Luật số 13/1990, theo đó, việc phát triển các tuyến đường thu phí không được phép làm ảnh hưởng đến ngân sách nhà nước.

Do đó, các nguồn vốn tài trợ cho dự án đến từ ngân sách nhà nước, tín dụng nước ngoài bằng đồng USD; trái phiếu nước ngoài; trái phiếu chia sẻ doanh thu; niêm yết cổ phiếu trên thị trường chứng khoán Jakarta; PT. Jasa Marga, cùng một số đối tác đã cùng nhau phát triển một số tuyến đường cao tốc có thu phí ở Java.

Trong cuộc khủng hoảng tài chính năm 1998, hầu hết các dự án tài trợ vốn kể trên đều rơi vào tình trạng vỡ nợ. Jasa Marga buộc phải chịu trách nhiệm cho một số công ty không thể trả nợ, và phải thương lượng với các trái chủ để kéo dài thời hạn trái phiếu hoặc điều chỉnh lãi suất.

Dù vậy, vẫn còn đó nhiều thách thức khác để hoàn thành Cao tốc Xuyên Java. Cụ thể, nhà đầu tư yêu cầu một phần trợ cấp đối với các đoạn tuyến đường không mang lại lợi nhuận tài chính; làm rõ việc tăng chi phí thu hồi đất kể từ khi nhượng quyền đường cao tốc ban đầu được đấu thầu; yêu cầu làm rõ chính sách của chính phủ liên quan đến việc thu hồi đất để sang nhượng mới.

Dưới thời chính quyền Tổng thống Joko Widodo (Jokowi), các doanh nghiệp nhà nước đã tăng cường tham gia phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là đối với các dự án giao thông để cải thiện kết nối giữa đất liền, trên không và trên biển. Năm 2019, 1.794km đường thu phí theo kế hoạch được xây dựng, tăng mạnh so với mức 1.254 km trong năm 2018, với vai trò then chốt của các doanh nghiệp nhà nước.

Bên cạnh con đường thu phí xuyên đảo Java, công ty nhà nước Hutama Karya đã tham gia phát triển con đường thu phí xuyên đảo Sumatra kéo dài từ Aceh ở mũi phía Tây Sumatra đến Bandar Lampung ở phía Đông. Với chiều dài khoảng 2.700 km, con đường này đòi hỏi tổng vốn đầu tư 250.000 tỷ rupiah (17,79 tỷ USD).

Theo WB, khoảng cách giữa nhu cầu đầu tư và chi tiêu thực tế trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của Indonesia là khoảng 1.500 tỷ USD. Để đáp ứng nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng lớn như hiện nay, ước tính số tiền đầu tư cho cơ sở hạ tầng của Indonesia sẽ tăng gấp 2 lần từ 82 tỷ USD trong năm 2016 lên 165 tỷ USD vào năm 2025.

Trong khi đó, Chính phủ Indonesia mới chỉ đề ra mục tiêu chi khoảng 45,7 tỷ USD cho việc phát triển cơ sở hạ tầng của nước này trong giai đoạn 2015-2019.

Trung Quốc

Sự tăng trưởng nền kinh tế Trung Quốc sau cải cách đã dẫn đến nhu cầu xây dựng các tuyến đường cao tốc chạy khắp đất nước rộng lớn này.

Chính phủ Trung Quốc đã thông qua các nguồn ngoài ngân sách trung ương để tài trợ cho việc mở rộng và bảo trì các dự án đường cao tốc. Theo đó, 2 nguồn tài trợ chính cho các dự án là phí bảo trì đường bộ (RMF) được thu theo từng tỉnh và phí mua sắm xe cộ (VPF) được thu theo cấp quốc gia. 2 phương án này đã cung cấp 70% vốn cho các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc, số tiền còn lại đến từ vốn tư nhân. Ngoài ra, dù RMF là nguồn tài trợ đóng góp chính, nhưng 60% số tiền từ RMF được sử dụng để bảo trì đường, phần còn lại mới được dùng để xây đường cao tốc.

Dữ liệu cho thấy, từ năm 1998 đến 2001, các chính quyền địa phương đóng góp nhiều nhất cho "ngân sách đường cao tốc” (87,9%), tiếp theo là nguồn vốn ngân sách (8,3%) và vốn nước ngoài (3,8%).

Theo thời gian, Trung Quốc đã cải cách thể chế hút vốn đầu tư giao thông. Từ chỉ thu phí giao thông theo quy định, nước này đã phát triển sang các hướng như vay vốn ngân hàng, phát hành trái phiếu, cổ phiếu, nhượng quyền kinh doanh...

Một trong các điểm nổi bật nhất giống Thái Lan là sự tham gia tích cực của khu vực kinh tế tư nhân.

Từ giữa những năm 1990, đã có nhiều liên doanh giữa nhà đầu tư nước ngoài và tư nhân Trung Quốc trong việc phát triển các dự án đường cao tốc. Kết quả là, 14 tỉnh Trung Quốc đã hút về 9 tỷ USD từ nguồn vốn tư nhân này. Ngoài ra, các khoản đầu tư này cũng được chứng khoán hóa thay thế nợ vay dài hạn. Phương án này đã huy động thêm 2 tỷ USD cho các dự án xây dựng đường cao tốc cho nhiều tỉnh của Trung Quốc.

Cho đến cuối năm 2020, Trung Quốc có 161.000km cao tốc và là quốc gia có hệ cao tốc lớn nhất trên thế giới.

Hàn Quốc

Đường cao tốc Gyeongbu kết nối Busan với thủ đô Seoul là dấu ấn nổi bật trong ngành giao thông vận tải ở Hàn Quốc. Dự án được xây dựng vào cuối những năm 1960 dưới thời cựu Tổng thống Junghee Park, bất chấp nhiều ý kiến phản đối.

Trong những năm 1970 sau đó, đường bộ được ưu tiên phát triển nhằm kết nối các khu liên hợp công nghiệp mới xây dựng và các thành phố lớn. Tuy nhiên, đối mặt với cú sốc giá dầu lần thứ hai (1979), cùng với việc thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt vào cuối những năm 1970, đầu những năm 1980, Chính phủ Hàn Quốc gần như đã ngừng đầu tư mới vào cơ sở hạ tầng đường bộ.

Trong những năm 1980, chỉ có 326 km đường cao tốc mới được xây dựng, chưa bằng một nửa trong số 674 km được xây dựng vào những năm 1970. Với việc cơ sở hạ tầng không đáp ứng được nhu cầu, tình trạng tắc nghẽn giao thông trở nên tồi tệ hơn vào giữa/cuối những năm 1980, đầu những năm 1990 ở tất cả các loại đường.

Số lượng xe chỉ là 528.000 vào năm 1980 nhưng đã tăng gấp đôi lên 1,1 triệu vào năm 1985 và đạt 12 triệu vào năm 2000, chủ yếu là ô tô cá nhân. Tắc nghẽn giao thông thời điểm đó ở Hàn Quốc đã trở thành vấn đề nghiêm trọng.

Do đó, các chính sách đường bộ của Hàn Quốc trong giai đoạn này tập trung vào việc mở rộng đường ở các thành phố lớn, cùng với đó là xây dựng các cao tốc mới.

Hầu hết các tuyến đường cao tốc được xây dựng trong những năm 1990 và 2000 được thiết lập theo trục 7×9, nghĩa là một mạng lưới đường huyết mạch gồm 9 hành lang Đông-Tây và 7 hành lang Bắc-Nam cho phép đi đến đường cao tốc trong vòng 30 phút từ bất kỳ nơi nào trong cả nước. Mạng lưới đường bộ này được đặt mục tiêu hoàn thành vào năm 2020.

Đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông và xây dựng đường cao tốc đã tăng nhanh chóng trong những năm 1990 và 2000. Hàn Quốc đã đầu tư tới 4,2 nghìn tỷ won vào đường cao tốc trong năm 2000, cao hơn nhiều so với chỉ 54 tỷ won vào năm 1985. Các nguồn tài trợ trong nước bao gồm thuế giao thông, chẳng hạn như thuế xăng và dầu diesel, và đầu tư đối tác công tư.