‘Cần coi đất đai là bất động sản mẹ’

Sửa luật Đất đai năm 2013 để pháp luật cho phép nhà nước được làm gì và không được làm gì trong thực hiện tổng thể và liên hoàn quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt về đất đai.

LTS: Tiếp tục đóng góp ý kiến cho dự thảo luật Đất đai sửa đổi, Tuần Việt Nam xin giới thiệu quan điểm của TS Đinh Đức Sinh, người cho rằng cần có định nghĩa về đất đai để minh định quản lý.

Tôi rất đồng tình với ý kiến của Đại biểu Lê Thanh Vân trong bài “Đâu là trách nhiệm tập thể, đâu là trách nhiệm cá nhân?”.

Đại biểu đặt vấn đề: “Về chế độ sở hữu, trong Hiến pháp hiện hành quy định sở hữu toàn dân. Sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện, nhưng nhà nước là ai, cách thức sử dụng quyền đại diện của Nhà nước, đại diện cho sở hữu toàn dân thì luật quy định chứ Hiến pháp không quy định. Luật Đất đai quy định sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện nhưng Nhà nước là ai, là thiết chế nào thì luật Đất đai lại không minh định”.

Để tiếp nối quan điểm của đại biểu và hưởng ứng đợt lấy ý kiến nhân dân về việc sửa đổi, bổ sung luật Đất đai, tôi xin góp ý rằng việc sửa luật Đất đai đang được tiến hành cần xử lý được những bất cập đã, đang có và sẽ còn phát sinh để tránh được những kinh nghiệm rất đau đớn.

“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Thể chế này lần đầu tiên được ban hành tại luật Đất đai năm 2003, và lần đầu tiên được ghi vào Hiến pháp năm 2013.

Trong không ít vụ án liên quan đến đất đai, có thể thấy nhiều bị can vừa là người Quản lý Nhà nước (QLNN), vừa là người đại diện Chủ Sở Hữu Toàn Dân (CSHTD) về đất đai đã trục lợi, thông đồng, thậm chí là chiếm đoạt về đất đai.

Bên cạnh đó, những bất cập của luật Đất đai hiện này còn dẫn đến lãng phí, sử dụng kém hiệu quả các nguồn lực về đất đai, tài nguyên, khoáng sản hay những lãng phí vô cùng tận về qui hoạch treo, giải phóng mặt bằng chậm, thời gian xây dựng công trình kéo dài, vốn đầu tư phải bổ sung gấp nhiều lần so với kế hoạch ban đầu hay hệ lụy là rừng nguyên sinh bị chặt hạ, đất ruộng bị bỏ hoang hóa, diện tích cây xanh tại các đô thị bị giảm.

Sửa luật Đất đai kỳ này cần kế thừa tối đa các nội dung QLNN về đất đai đã có từ luật Đất đai năm 1987, luật Đất đai năm 1993, luật Đất đai sửa đổi năm 1998, luật Đất đai sửa đổi năm 2001; Đồng thời cần sáng tạo tối đa những nội dung nhà nước đại diện CSHTD về đất đai.

Theo đó, việc kế thừa giúp giảm thiểu những tranh cãi không cần thiết về QLNN đối với đất đai vì đã quá rõ; Việc sáng tạo giúp giảm thiểu những ngộ nhận về người đại diện này bởi đây là đại vấn đề nhưng đã được ghi thành luật một cách vội vàng, chủ quan. Chỉ một ly mà đi một dặm. Sau đây tôi xin nêu một số đề xuất.

Thứ nhất, về tổng thể, nhất thiết phải đưa ra một định nghĩa về đất đai của luật Đất đai.

Trong các luật Đất đai đã được ban hành của Việt Nam, chỉ duy nhất luật Đất đai năm 1987 đã làm được việc này với định nghĩa rằng: “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quí giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì thay thế được của nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng. Trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta tốn bao công sức và xương máu mới khai thác, bồi bổ, cải tạo và bảo vệ được vốn đất như ngày nay”.

Luật Đất đai năm 2003, năm 2013 đều không có định nghĩa về đất đai nên tuy có nhiều chương, mục, điều, khoản hơn các luật trước đó, nhưng vẫn vừa thừa vừa thiếu.

Tôi đề nghị lấy lại toàn bộ định nghĩa đã có của luật Đất đai năm 1987, và thêm vào đó một đoạn mới về “đất đai là bất động sản mẹ của toàn bộ bất động sản trên đất”.

Thứ hai, luật Đất đai từ năm 2003 đến nay đã quá đơn điệu, vừa vô tình, vừa hữu ý khi phân chia toàn bộ đất đai thành 3 nhóm: Đất nông nghiệp; Đất phi nông nghiệp; Đất chưa sử dụng.

Trên thực tế, đất chưa sử dụng chiếm tỷ trọng rất nhỏ, chỉ vài ba phần trăm so với tổng số đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp. Với sự phân loại này, luật Đất đai từ 20 năm qua đã chủ ý lấy đất nông nghiệp làm chuẩn mực để định hình cho toàn bộ các nội dung về QLNN và đại diện CSHTD đối với tổng đất đai của quốc gia.

Sự tiếp cận này tỏ ra quá chật hẹp so với động thái phát triển của Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hóa - hiện đại hóa, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần có sự quản lý của nhà nước. Sự chật hẹp này tự nó đã chứa đựng trong đó những xung đột để bung ra, trong đó có cả tích cực và tiêu cực.

Đặc biệt, trong khi tuyệt đối hóa tính nông nghiệp cho toàn bộ đất đai quốc gia, luật Đất đai từ năm 2003 đến nay lại hoàn toàn bỏ quên thuộc tính kim cương của đất đai (là bất động sản mẹ của toàn bộ bất động sản trên đất). Không có đất thì không có bất cứ bất động sản nào khác.

Do vậy phân loại đất phải căn cứ vào các thuộc tính của bất động sản trên đất (như công trình nông nghiệp, công nghiệp, nhà ở, hạ tầng công cộng, an ninh quốc phòng, tôn giáo tín ngưỡng...) để có chủ trương, chính sách giải pháp chung và riêng thích hợp.

Thứ ba, về quyền sở hữu, luật Dân sự năm 2015 tại Điều 158 đã phân định thành 3 quyền: Quyền chiếm hữu; Quyền sử dụng; Quyền định đoạt. Trong các quyền đó, luật Đất đai từ năm 2003 đã tách quyền sử dụng đất thành một quyền độc lập để nhà nước giao quyền này cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu về đất đai, và nhà nước giữ hai quyền còn lại là quyền chiếm hữu và quyền định đoạt đối với tất cả các loại đất.

Việc đặt quyền sử dụng đất độc lập so với hai quyền còn lại như vậy khiến mỗi quyền trong hệ thống ba quyền đều trở nên què quặt, không thể hoạt động một cách bình thường, tất yếu dẫn đến những biến thể khó lường.

Rất đáng chú ý là việc tách quyền sử dụng đất như trên đã được coi là tâm điểm của việc thiết kế luật Đất đai với nội hàm nhà nước đại diện CSHTD về đất đai từ năm 2003, rồi làm tiếp năm 2013, và nay đang tiến hành sửa.

Sự thật, khi pháp luật qui định đất đai là tài sản thuộc sở hữu toàn dân, mà nhiều thập niên trước đó nhà nước đã là đại diện hợp pháp của toàn dân thì nhà nước đương nhiên là đại diện CSHTD về đất đai. Sự đương nhiên này cho phép nhà nước thi hành mọi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm đã được hiến định vào việc thực hiện quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt về đất đai một cách thích hợp đối với mỗi loại đất vì mục tiêu Dân giàu - Nước mạnh - Công bằng - Dân chủ - Văn minh.

Sửa luật Đất đai năm 2013 để pháp luật cho phép nhà nước được làm gì và không được làm gì trong thực hiện tổng thể và liên hoàn quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt về đất đai chứ không phải đơn giản chỉ là việc nhà nước giữ lại hai quyền, còn quyền sử dụng đất thì giao cho tổ chức, cá nhân thực hiện. Đây không phải là phương án duy nhất về nhà nước đại diện CSHTD đối với đất đai đã được lựa chọn trong lịch sử lập hiến, lập pháp của Việt Nam.

Cuối cùng, nói đi rồi cũng phải nói lại rằng vấn đề nhà nước đại diện CSHTD về đất đai không phải là một phát kiến mới của luật Đất đai năm 2003, mà là một thể chế đã được ghi vào Hiến pháp năm 1959.

Thể chế này không những đã đi vào cuộc sống mà đã trở thành những hiện thực kinh tế - chính trị - xã hội hợp lòng dân trong 20 năm (1959-1980).

Cụ thể, điều 11 ghi: “Ở nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa trong thời kỳ quá độ, các hình thức sở hữu chủ yếu về tư liệu sản xuất hiện nay là: hình thức sở hữu của nhà nước tức là của toàn dân, hình thức sở hữu của hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức sở hữu của người lao động riêng lẻ, và hình thức sở hữu của nhà tư sản dân tộc”.

Điều 12: “Các hầm mỏ, sông ngòi, và những rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác mà pháp luật qui định là của nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân”.

Điều 14: “Nhà nước chiếu theo pháp luật bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác của nông dân”.

Điều 16: “Nhà nước chiểu theo pháp luật bảo hộ quyền sở hữu về tư liệu sản xuất và của cải khác của nhà tư sản dân tộc”.

Điều 20: “Chỉ khi nào cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới trưng mua, hoặc trưng dụng, trưng thu có bồi thường thích đáng các tư liệu sản xuất ở thành thị và nông thôn, trong phạm vi và điều kiện do pháp luật qui định”.

Trong khi đó, cũng là nhà nước đại diện CSHTD, Hiến pháp năm 1980 chủ trương xây dựng “nền kinh tế quốc dân chủ yếu có hai thành phần: thành phần kinh tế quốc doanh thuộc sở hữu toàn dân và thành phần kinh tế hợp tác xã thuộc sở hữu tập thể của nhân dân lao động”– Điều 18.

Phương án này được thay thế bằng phương án của thời kỳ Đổi Mới với Hiến pháp năm 1992. Tại Điều 15, Hiến pháp này chủ trương phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng XHCN.

Nhưng thực hiện Hiến pháp này, luật Đất đai năm 2003 lần đầu tiên đưa vào thực hiện phương án toàn bộ đất đai đều thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Từ phương án này, khiếu kiện của nhân dân về đất đai đã gia tăng đột biến và chiếm tới 70% tổng số khiếu kiện trong cả nước hàng năm.

Ý Đảng thể hiện trong Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1992 về đất đai, về sở hữu toàn dân, về đại diện chủ sở hữu toàn dân vốn đã hợp với lòng dân, thì từ khi luật Đất đai năm 2003 ra đời đã phát sinh những bất trắc.

Nguyên nhân là do luật này đã qui định Nhà nước chỉ thực hiện quyền chiếm hữu đất và quyền định đoạt đất, còn quyền sử dụng đất thì giao cho các tổ chức, cá nhân trong xã hội.

Sửa luật Đất đai năm 2013, tôi cho rằng cần sửa các bất cập của luật này từ những nguyên nhân trên đây.