Kinh nghiệm quốc tế về các phương thức khai thác giá trị từ đất

TPHCM đang triển khai cơ chế đặc thù theo Nghị quyết 98 của Quốc hội. Trong đó, khai thác giá trị từ đất cho đầu tư cơ sở hạ tầng là một trong những vấn đề mang tính chiến lược. Việc tìm hiểu các kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại thành phố để có thể áp dụng thành công cơ chế TOD mà được hiểu là phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng và khai thác giá trị tăng thêm từ đất là cần thiết.

Bài viết trình bày kinh nghiệm quốc tế về các phương thức khai thác giá trị từ đất cho phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) gắn với thu hồi đất gồm: đổi đất lấy hạ tầng, thành lập liên doanh, và nhà nước tự xây dựng CSHT và khai thác đất.

Đổi đất lấy hạ tầng với các nhà đầu tư tư nhân

Đổi đất lấy hạ tầng với các nhà đầu tư tư nhân là một phương thức rất phổ biến trên thế giới. Cách đây hơn một thế kỷ, hệ thống đường sắt liên lục địa ở Mỹ chủ yếu được xây dựng theo phương thức này. Để đổi lấy mỗi dặm (một dặm bằng khoảng 1,6 ki lô mét) đường sắt, Chính phủ Mỹ đã giao cho các công ty xây dựng 20 dặm vuông đất dọc hai bên đường. Kết quả, một hệ thống đường sắt dài và tốn kém nhất thế giới đã được xây dựng mà Chính phủ Mỹ không phải chịu bất kỳ gánh nặng tài chính nào.

Cách thức tương tự đã được triển khai tại Alexandria, Ai Cập. Vào năm 2005, 3.360 héc ta đất đã được chuyển giao cho một nhà đầu tư tư nhân để đổi lấy hạ tầng cơ bản trên khu đất này và một số hạ tầng khác cộng với một số nhà ở cho các hộ có thu nhập thấp với giá trị tương đương 7% chi phí đầu tư. Tổng chi phí đầu tư của dự án lên đến 1,45 tỉ đô la Mỹ, cao hơn 50 lần tổng thuế tài sản hay 5% nguồn thu ngân sách quốc gia của Ai Cập vào năm 2005. Tuy nhiên, dự án này sau đó gặp rắc rối vì Bộ Nhà ở Ai Cập đã cấp đất trực tiếp cho doanh nghiệp mà không thông qua việc đấu thầu cạnh tranh.

Điểm lợi chính của phương thức này là chính phủ có thể thu được một nguồn vốn đáng kể cho các dự án hay mục tiêu khác trong khi những CSHT cần thiết vẫn được xây dựng. Hơn thế, chính quyền không phải gánh chịu gánh nặng tài chính, như việc thành lập liên doanh mà nhà nước phải đứng ra bảo lãnh hay bảo lãnh ngầm cho các khoản vay hoặc chính quyền tự xây CSHT sau đó khai thác các vùng đất xung quanh.

Tuy nhiên, việc áp dụng phương thức này sẽ gặp phải một số thách thức, nhất là đối với các nước đang phát triển.

Thứ nhất, xác định mức giá hợp lý cũng như diện tích đất sẽ chuyển giao để đổi lấy những CSHT nhất định là một công việc hết sức phức tạp. Phương thức này gần giống với mô hình xây dựng – chuyển giao (BT) bằng đổi đất mà Việt Nam đã áp dụng trước đây. Rất khó biết được giá trị hợp lý của đất được chuyển giao nên dễ gây tiêu cực, tham nhũng.

Thứ hai, không dễ để có một quy trình đấu thầu công khai, minh bạch và cạnh tranh. Việc triển khai các dự án thường kéo dài và cần giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Doanh nghiệp chỉ có thể tham gia khi biết mình có thể trúng thầu hay được giao triển khai. Nếu không thì không có doanh nghiệp nào tham gia. Như vậy, rất khó để có được một quy trình đấu thầu công khai, minh bạch.

Thứ ba, công tác đền bù, giải tỏa có thể sẽ gặp khó khăn và kéo dài trong những trường hợp phức tạp và bị ảnh hưởng của vấn đề động cơ khuyến khích và kinh nghiệm triển khai. Nếu nhà nước chịu trách nhiệm đền bù, giải tỏa sau đó chuyển giao đất cho nhà đầu tư tư nhân thì các công chức thường không có động cơ để làm việc này một cách nhanh chóng. Ngược lại, nếu việc đền bù, giải tỏa được thực hiện bởi các nhà đầu tư tư nhân, thì rất có thể họ sẽ không có đủ kinh nghiệm và sự hiểu biết để giải quyết những vấn đề nảy sinh với các quan chức cũng như cư dân địa phương. Trong tình huống ở Mỹ và Ai Cập, phương thức này có thể triển khai được là do việc đền bù, giải tỏa đất khá đơn giản và giá trị của phần đất được giao gắn liền với các CSHT được xây.

Thứ tư, công chúng sẽ hoài nghi, thậm chí có thể bất mãn nếu nhà đầu tư tư nhân kiếm được những khoản lợi nhuận khổng lồ, nhất là khi việc chuyển giao đất không được thông qua một tiến trình đấu thầu công khai, minh bạch.

Thứ năm, chế tài như thế nào để các nhà đầu tư tư nhân xây dựng các CSHT như đã cam kết thay vì chỉ tập trung vào khai thác phần đất được giao là một trong những yếu tố hết sức quan trọng.

Thành lập liên doanh

Thành lập một liên doanh để xây dựng CSHT là một phương thức để mời gọi các nhà đầu tư tư nhân tham gia mà không phải chuyển giao toàn bộ quyền sở hữu hay quyền khai thác thác đất vào tay họ. Phương thức này phổ biến ở nhiều nước.

Vào thập niên 2000, để xây dựng tuyến đường vành đai ngoài sáu làn xe ở thành phố Trường Sa, tỉnh Hồ Nam, Trung Quốc, chính quyền địa phương đã sử dụng phương thức liên doanh. 3.300 héc ta đất (trong đó có 1.200 héc ta đã là đất trống có thể cho thuê ngay) được góp vào liên doanh để triển khai dự án có giá trị lên đến 730 triệu đô la và chính quyền thành phố sở hữu phần lớn liên doanh này.

Nguồn thu từ việc cho thuê 1.200 héc ta đất sẵn có đã đủ để trang trải một nửa chi phí đầu tư, phần còn lại được vay từ Ngân hàng Phát triển Trung Quốc và các ngân hàng thương mại với sự bảo lãnh không chính thức của chính quyền địa phương. Nguồn trả nợ cho khoản vay nêu trên là nguồn thu từ việc khai thác phần đất còn lại.

Ngụ ý của bảo lãnh không chính thức là việc chính quyền địa phương sẽ cấp thêm đất cho liên doanh trong trường hợp nguồn thu không đủ để trang trải nghĩa vụ nợ. Kết quả là một con đường đã được xây dựng đúng tiến độ và trong giới hạn dự toán đầu tư đề ra.

Cách thức tương tự đã được sử dụng để xây dựng sân bay quốc tế Bangalore ở Ấn Độ. Để xây dựng một sân bay mới với kinh phí 490 triệu đô la, chính quyền địa phương đã góp 3.850 mẫu đất (mẫu Anh, mỗi mẫu khoảng 0,4 héc ta) với 2.000 mẫu được dành cho việc xây dựng sân bay và 87,5 triệu đô la tiền mặt vào liên doanh với các nhà đầu tư quốc tế để sở hữu 26% lợi ích có được từ liên doanh. Kết quả là một sân bay mới đã được xây đúng dự toán, đúng tiến độ.

Trên thực tế, việc xây dựng các dự án CSHT lớn thường phải đối mặt với hai vấn đề chính: (1) xử lý các vấn đề liên quan đến người dân và chính quyền địa phương khi đền bù, giải tỏa để thu hồi đất cũng như các thủ tục hành chính; và (2) nguồn tài trợ cho dự án.

Điểm mạnh của phương thức liên doanh là nó có thể giải quyết tốt hai vấn đề nêu trên. Đối với các nhà đầu tư tư nhân, do mục tiêu duy nhất là lợi nhuận, nên họ có động cơ để đảm bảo dự án được thực hiện đúng tiến độ và đúng dự toán do họ có khả năng huy động được những nguồn vốn lớn trong khoảng thời gian ngắn và sử dụng những cách thức sáng tạo, linh hoạt (đôi khi là không chính thức) để ứng phó với những khó khăn của việc đền bù, giải tỏa cũng như những vấn đề liên quan. Lợi thế của đối tác công (đại diện cho chính quyền địa phương trong liên doanh) là sự am hiểu thực tiễn của địa phương nên họ có thể giúp giải quyết những vấn đề liên quan đến người dân và chính quyền địa phương một cách nhanh chóng và hợp lý.

Tuy nhiên, phương thức này cũng gặp phải một số thách thức không nhỏ. Thứ nhất, tương tự phương thức đổi đất cho các nhà đầu tư tư nhân để lấy hạ tầng, phương thức này vẫn gặp phải vấn đề xác định giá trị đất khi đóng góp để quy ra phần sở hữu của chính quyền địa phương trong liên doanh, nhất là trong bối cảnh những thông tin về dự án còn rất mơ hồ. Thứ hai, phản đối cũng như bất mãn của công chúng có thể gia tăng khi họ nhìn thấy các nhà đầu tư tư nhân trong liên doanh thu được một khoản lợi nhuận khổng lồ. Thứ ba, sự không hoàn hảo của các hợp đồng luôn là một vấn đề rất lớn. Cuối cùng, phương thức này có thể gây ra tâm lý ỷ lại nếu chính quyền địa phương đứng ra bảo lãnh hay bảo lãnh ngầm cho các khoản vay của liên doanh. Nếu điều này xảy ra thì gánh nặng tài chính sẽ thuộc về ngân sách nhà nước.

Nhà nước tự xây cơ sở hạ tầng và khai thác đất

Vào thế kỷ 19, chính quyền Paris (Pháp) đã thu hồi đất nhiều hơn mức cần thiết để xây dựng và cải tạo một số tuyến đường sau đó bán phần đất hai bên đường để trả nợ vay đầu tư. Lúc đầu, phương thức này rất thành công.

Tuy nhiên, do sự phản đối của những người sở hữu đất, phương thức này đã bị bãi bỏ khi tòa án đưa ra phán quyết những phần đất không sử dụng cho các mục đích công cộng sẽ phải trả lại chủ sở hữu bằng giá thu hồi ban đầu. Cùng thời điểm này New York (Mỹ) cũng triển khai phương thức tương tự để cải tạo và mở rộng thành phố. Cả hai đã vay một số tiền rất lớn nên đã tạo ra gánh nặng và rủi ro cho ngân sách của chính quyền. Trên thực tế, Paris đã rơi vào cuộc khủng hoảng tài chính do việc vay mượn quá nhiều và Baron Haussmann, kiến trúc sư của chương trình này đã phải từ chức.

Ở Ai Cập, chính phủ sở hữu đất nông nghiệp và đất sa mạc. Khi các thành phố cần mở rộng, các chính quyền địa phương đã tự mình xây dựng CSHT sau đó bán đi phần đất có hạ tầng để trang trải chi phí đầu tư. Cơ quan phát triển đô thị mới Ai Cập (NUCA) đã triển khai nhiều chương trình với tổng mức đầu tư lên đến 12,7 tỉ đô la để xây dựng CSHT cho 435 ki lô mét vuông.

Tuy nhiên, tiền bán đất không đủ để trang trải chi phí đầu tư do giá bán được xác định mang tính hành chính cứng nhắc mà không phản ánh đúng giá thị trường. Kết quả là (NUCA) không thể đạt được mục tiêu đề ra vào năm 2005 và Ai Cập đã phải thay đổi cách thực hiện bằng việc đấu giá đất công khai cũng như đổi đất lấy hạ tầng cho tư nhân như đã mô tả ở trên.

Ở tình huống sân bay quốc tế Bangalore nêu trên, ngoài 3.850 mẫu đất được thực hiện theo mô hình liên doanh, 400 mẫu đất đã được dành ra để xây dựng tuyến đường cao tốc từ sân bay về trung tâm thành phố theo hình thức chính quyền sẽ đứng ra xây tuyến đường này sau đó đấu giá đất để thu hồi tiền xây đường. Dự kiến, việc chuyển nhượng 400 mẫu đất nêu trên sẽ thừa để trang trải chi phí đầu tư.

Tuy nhiên, kế hoạch này đã bị đổ vỡ do sự phản đối của các chủ sở hữu đất. Tiến trình thu hồi 3.850 mẫu đất để góp vào liên doanh khá suôn sẻ bởi vì toàn bộ đất đã được giải tỏa trước khi lên giá. Ngược lại, do việc xây dựng sân bay làm cho giá đất ở 400 mẫu nêu trên gia tăng trong khi việc giải tỏa vẫn chưa thực hiện xong đã gây ra rắc rối cho Bangalore do các chủ sở hữu đất đòi đền bù một mức giá cao hơn kế hoạch ban đầu.

Lợi thế của phương thức này là tính đơn giản. Nhà nước sẽ đứng ra xây dựng CSHT mà không cần có sự tham gia của các đối tác tư nhân cho đến khi việc xây dựng hoàn thành. Do vậy, phương thức này sẽ không gặp khó khăn trong việc định giá đất khi chưa có CSHT.

Tuy nhiên, phương thức này sẽ gặp một số vấn đề khác. Thứ nhất, nhà nước sẽ phải chịu gánh nặng và rủi ro tài chính. Thứ hai, quá trình đền bù, giải tỏa thường kéo dài trong khi giá đất liên tục gia tăng sẽ gây ra sự phản kháng của những người sở hữu đất. Và tác động chính trị của vấn đề này thường lớn làm cho chính phủ thường cẩn thận hay miễn cưỡng khi đẩy nhanh tiến trình đền bù, giải tỏa. Cuối cùng, động cơ của các công chức nhà nước thường thấp.

Trên đây là kinh nghiệm của một số nước trong việc áp dụng các phương thức khai thác giá trị từ đất để tài trợ phát triển CSHT gắn với thu hồi đất. Mỗi phương thức đều có những mặt được và mặt không được. Mấu chốt của vấn đề là cách làm. Điều này trên thực tế đã xảy ra ở TPHCM và sẽ được phân tích ở một bài viết khác.