Đề xuất mở rộng đối tượng báo cáo trong Luật Phòng, chống rửa tiền

Dự thảo Luật Phòng, chống rửa tiền (sửa đổi) bổ sung đối tượng báo cáo là tổ chức tài chính được cấp phép thực hiện hoạt động cung cấp dịch vụ tài sản ảo (VASP).

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đang lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân đối với Dự thảo Luật Phòng, chống rửa tiền (sửa đổi).

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cho biết, Luật Phòng, chống rửa tiền được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 18/6/2012 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2013. Qua quá trình hơn 8 năm triển khai thực hiện Luật Phòng, chống rửa tiền và các văn bản hướng dẫn thi hành, bên cạnh những kết quả đạt được vẫn còn những bất cập, hạn chế trong các quy định của pháp luật phòng, chống rửa tiền (PCRT) đã ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động PCRT.

Thứ nhất, về đối tượng áp dụng của Luật PCRT, theo quy định hiện hành, đối tượng báo cáo của Luật PCRT bao gồm 2 nhóm: (i) các tổ chức tài chính (FIs); và (ii) các tổ chức, cá nhân kinh doanh ngành nghề phi tài chính liên quan (DNFBPs).

Tuy nhiên, hiện nay có một số hoạt động mới phát sinh như các hoạt động liên quan đến tài sản ảo, cung ứng dịch vụ trung gian kết nối người đi vay và người cho vay dựa trên nền tảng công nghệ...

Khung pháp lý của các hoạt động này đang trong giai đoạn nghiên cứu, hoàn thiện, tuy nhiên trong trường hợp khung pháp lý về cấp phép, quản lý của các hoạt động này được ban hành thì quy định tại Luật PCRT hiện nay sẽ chưa bao quát được các hoạt động mới phát sinh này.

Đây là các hoạt động có tiềm ẩn rủi ro về rửa tiền do các hoạt động này hầu hết được thực hiện trực tuyến nên các bên tham gia giao dịch có tính ẩn danh cao.

Thứ hai, Luật PCRT hiện hành không có quy định về việc đánh giá rủi ro rửa tiền quốc gia, ngành và tại từng tổ chức; đồng thời, quy định về việc thực hiện các biện pháp PCRT trên cơ sở rủi ro của các đối tượng báo cáo tại Luật PCRT chưa đảm bảo tính đầy đủ, hợp lý.

Trong khi đó đây là một trong những yêu cầu thuộc nhóm các vấn đề then chốt và cơ bản trong công tác PCRT được nêu ra tại Khuyến nghị số 1 trong Bộ 40 Khuyến nghị của Lực lượng đặc nhiệm tài chính quốc tế (FATF) về PCRT.

Thứ ba,về các biện pháp PCRT áp dụng đối với đối tượng báo cáo, đối chiếu các quy định theo các yêu cầu tại Bộ 40 Khuyến nghị của FATF về các biện pháp phòng ngừa rửa tiền mà đối tượng báo cáo phải áp dụng, vẫn còn tồn tại một số lỗ hổng cơ bản như: các quy định áp dụng đối với các thỏa thuận ủy quyền hiện chưa đầy đủ và chưa rõ ràng do định nghĩa về thỏa thuận ủy quyền được nêu ra trong Luật PCRT hiện chưa phù hợp với khái niệm tương ứng về “legal arrangement" được đưa ra tại khuyến nghị của FATF; Quy định về các giao dịch liên quan tới công nghệ mới còn thiếu các quy định theo yêu cầu mới phát sinh tại 40 Khuyến nghị của FATF như yêu cầu đối tượng báo cáo phải thực hiện đánh giá rủi ro về rửa tiền trước khi đưa các sản phẩm hoặc dịch vụ ứng dụng công nghệ mới ra thực tiễn...

Thứ tư, các quy định về việc phân tích, xử lý thông tin giao dịch đáng ngờ của Ngân hàng Nhà nước tại Luật PCRT hiện nay chưa được rõ ràng, chưa thể hiện rõ các quy trình nghiệp vụ cơ bản trong phân tích thông tin từ việc tiếp nhận thông tin, phân tích thông tin theo các quy trình nghiệp vụ và chuyển giao thông tin về phòng, chống rửa tiền.

Ngoài ra, các quy định này cũng chưa bao quát hết các nhiệm vụ trọng tâm trong hoạt động của đơn vị đầu mối thực hiện chức năng PCRT thuộc Ngân hàng Nhà nước như công tác giám sát, cảnh báo, trao đổi thông tin với các cơ quan, đơn vị trong và ngoài nước trong thực hiện công tác PCRT.

Thứ năm, tại Chương III Luật PCRT đã quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong PCRT. Tuy nhiên, xuất phát từ hoạt động quản lý nhà nước của các Bộ, ngành, hiện nay tại một số lĩnh vực hoạt động chưa có sự phân định rõ trách nhiệm quản lý nhà nước như lĩnh vực kinh doanh kim loại quý, đá quý.

Thứ sáu, Luật PCRT được Quốc hội thông qua vào năm 2012. Tại thời điểm này, các quy định của Luật PCRT được xây dựng theo hướng phù hợp, nội luật hóa các khuyến nghị của FATF được sửa đổi, bổ sung vào năm 2012 và xuất phát từ yêu cầu thực tiễn phát sinh về PCRT trong giai đoạn này.

Từ đó đến nay, FATF đã có 11 lần sửa đổi các khuyến nghị, dẫn đến việc một số quy định tại Luật PCRT và các văn bản hướng dẫn thi hành không còn phù hợp với 40 Khuyến nghị hiện hành của FATF, ảnh hưởng đến việc thực thi cam kết của Việt Nam trong việc thực hiện các khuyến nghị của FATF.

Theo những cơ sở nêu trên, việc ban hành Luật PCRT (sửa đổi) là phù hợp với chủ trương của Đảng và Nhà nước, nhằm khắc phục những hạn chế nội tại trong các quy định của pháp luật, đồng thời đảm bảo sự phù hợp với các yêu cầu và chuẩn mực quốc tế, qua đó nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác PCRT trong thời gian tới.

Bổ sung đối tượng báo cáo là tổ chức tài chính được cấp phép thực hiện hoạt động cung cấp dịch vụ tài sản ảo

Dự thảo Luật kế thừa quy định tại Luật PCRT năm 2012, theo đó phạm vi điều chỉnh của Luật quy định về các biện pháp phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn, xử lý tổ chức, cá nhân có hành vi rửa tiền, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phòng, chống rửa tiền; hợp tác quốc tế trong phòng, chống rửa tiền.

Về đối tượng báo cáo về PCRT, dự thảo Luật kế thừa quy định về đối tượng báo cáo PCRT tại Luật PCRT năm 2012, bao gồm tổ chức tài chính và tổ chức, cá nhân kinh doanh ngành nghề phi tài chính có liên quan. Bên cạnh đó, để phù hợp khuyến nghị của FATF và đáp ứng kiến nghị của APG tại Báo cáo đánh giá đa phương, dự thảo Luật bổ sung một số hoạt động kinh doanh mới phát sinh có tiềm ẩn rủi ro về rửa tiền mà tổ chức thực hiện hoạt động đó phải thực hiện báo cáo gồm các tổ chức được cấp phép thực hiện hoạt động cung ứng dịch vụ trung gian thanh toán, cung cấp dịch vụ tài sản ảo, hoạt động cung ứng dịch vụ trung gian kết nối người đi vay và người cho vay dựa trên nền tảng công nghệ.

Đối với hoạt động cung cấp dịch vụ tài sản ảo, hoạt động cung ứng dịch vụ trung gian kết nối người đi vay và người cho vay dựa trên nền tảng công nghệ, đây là hai hoạt động mới và khung pháp lý điều chỉnh cho các hoạt động này hiện mới đang trong giai đoạn nghiên cứu hoàn thiện. Tuy nhiên, đây là những hoạt động có tiềm ẩn rủi ro về rửa tiền do các hoạt động này hầu hết được thực hiện trực tuyến nên các bên tham gia giao dịch có tính ẩn danh cao.

Dự thảo Luật bổ sung đối tượng báo cáo là tổ chức tài chính được cấp phép thực hiện hoạt động cung cấp dịch vụ tài sản ảo (VASP), cung ứng dịch vụ trung gian kết nối người đi vay và người cho vay dựa trên nền tảng công nghệ, theo đó tạo cơ sở pháp lý để quản lý về PCRT đối với các tổ chức này ngay khi có khung pháp lý điều chỉnh.

Quy định tại dự thảo Luật cũng phù hợp với xu hướng chung của pháp luật về PCRT của các quốc gia trên thế giới, ví dụ liên quan đến các VASP, có hơn 90 quốc gia đã quy định các VASP là đối tượng báo cáo tại pháp luật về PCRT trong khi các nội dung về cấp phép, quản lý được quy định tại một văn bản chuyên ngành riêng.

Về hoạt động cung cấp dịch vụ tài sản ảo, tại khuyến nghị số 15 của FATF yêu cầu các quốc gia phải: xác định và đánh giá các rủi ro rửa tiền và tài trợ khủng bố phát sinh từ các hoạt động tài sản ảo và các hoạt động của các VASP; yêu cầu các VASP thực hiện các bước thích hợp để xác định, đánh giá, quản lý và giảm thiểu rủi ro rửa tiền và tài trợ khủng bố của họ.

Theo đánh giá của APG tại báo cáo đánh giá đa phương, một trong các lý do Việt Nam chưa đáp ứng được yêu cầu tại khuyến nghị 15 của FATF do: Việt Nam chưa có báo cáo đánh giá rủi ro rửa tiền/tài trợ khủng bố liên quan đến tài sản ảo; các VASP không có nghĩa vụ phải nhận diện, đánh giá, quản lý và giảm thiểu rủi ro rửa tiền/tài trợ khủng bố... Do đó việc đưa quy định đối tượng báo cáo là các VASP tại dự thảo Luật cũng nhằm đáp ứng một phần khuyến nghị của FATF và đánh giá của APG.

Về nhận biết khách hàng, thông tin nhận biết khách hàng, cập nhật thông tin nhận biết khách hàng, biện pháp xác minh thông tin nhận biết khách hàng: dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung quy định về thông tin nhận biết khách hàng để phù hợp với pháp luật hiện hành; sửa đổi, bổ sung quy định về thông tin về chủ sở hữu hưởng lợi, theo đó đối tượng báo cáo phải xác định chủ sở hữu hưởng lợi và áp dụng các biện pháp để nhận biết, cập nhật thông tin về chủ sở hữu hưởng lợi, đồng thời giao Chính phủ hướng dẫn các biện pháp xác định chủ sở hữu hưởng lợi.

Về khách hàng là cá nhân có ảnh hưởng chính trị: dự thảo Luật bổ sung quy định về đối tượng PEP của tổ chức quốc tế, bổ sung quy định về người có liên quan với cá nhân có ảnh hưởng chính trị; quy định trách nhiệm của đối tượng báo cáo phải có các biện pháp để xác định khách hàng là cá nhân có ảnh hưởng chính trị và áp dụng bổ sung các biện pháp bên cạnh việc nhận biết và cập nhật thông tin khách hàng thông thường.

Về ngân hàng đại lý: dự thảo Luật bổ sung các biện pháp đối tượng báo cáo phải áp dụng khi thiết lập quan hệ ngân hàng đại lý với ngân hàng đối tác nước ngoài bao gồm: thu thập thông tin giám sát về ngân hàng đối tác của cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài, trong đó bao gồm cả thông tin việc ngân hàng đối tác có bị điều tra về rửa tiền hay các vi phạm pháp luật khác hay không; hiểu biết về các trách nhiệm phòng, chống rửa tiền của mỗi tổ chức; trong trường hợp khách hàng của ngân hàng đối tác có thể thanh toán thông qua tài khoản của ngân hàng đối tác mở tại đối tượng báo cáo, đối tượng báo cáo phải đảm bảo rằng tài khoản của ngân hàng đối tác không được phép sử dụng bởi các ngân hàng vỏ bọc.

Quy định về các sản phẩm, dịch vụ sử dụng công nghệ mới: dự thảo Luật bổ sung quy định đối tượng báo cáo phải thực hiện đánh giá rủi ro về rửa tiền đối với tất cả các sản phẩm dịch vụ sử dụng công nghệ mới hiện có và trước khi đưa vào sử dụng hoặc kinh doanh, ban hành quy trình nội bộ áp dụng các biện pháp cần thiết để giảm thiểu rủi ro vì đây là loại hình sản phẩm, dịch vụ tiềm ẩn rủi ro về rửa tiền.

Về nhận biết khách hàng thông qua bên thứ ba: hoạt động này được sửa đổi tên gọi từ hoạt động kinh doanh qua giới thiệu quy định tại Luật PCRT năm 2012, theo đó dự thảo Luật bổ sung các yêu cầu đối với việc nhận biết khách hàng thông qua bên thứ ba, yêu cầu đối với công ty mẹ trong trường hợp bên thứ ba là tổ chức tài chính và là công ty con của công ty mẹ là tổ chức tài chính.

Về minh bạch thông tin của pháp nhân: dự thảo Luật bổ sung quy định yêu cầu về việc cập nhật, lưu giữ thông tin về chủ sở hữu hưởng lợi của pháp nhân đối với cơ quan đăng ký kinh doanh, cấp phép thành lập, hoạt động cho pháp nhân và chính pháp nhân đó.

Về thỏa thuận pháp lý, Dự thảo Luật sửa đổi khái niệm “thỏa thuận ủy quyền” tại Luật PCRT năm 2012 thành “thỏa thuận pháp lý, bổ sung quy định về minh bạch thông tin của thỏa thuận pháp lý, đáp ứng yêu cầu tại khuyến nghị 25 của FATF.

Về trách nhiệm báo cáo, cung cấp và lưu giữ thông tin và xây dựng quy định nội bộ về phòng, chống rửa tiền, Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung quy định về trách nhiệm của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong việc ban hành hướng dẫn, bổ sung các dấu hiệu giao dịch đáng ngờ theo các ngành, lĩnh vực có thể phát sinh trong từng thời kỳ; bổ sung quy định trách nhiệm của các tổ chức tham gia vào giao dịch chuyển tiền điện tử phải có chính sách và quy trình trên cơ sở đánh giá rủi ro của tổ chức để thực hiện, từ chối, tạm dừng, kiểm soát sau giao dịch hoặc báo cáo giao dịch đáng ngờ các giao dịch chuyển tiền điện tử không chính xác, đầy đủ các thông tin theo yêu cầu.

Bổ sung trách nhiệm của cơ quan hải quan, bộ đội biên phòng, cảnh sát biển trong lưu trữ thông tin dữ liệu khai báo hải quan, chia sẻ thông tin, dữ liệu khai báo hải quan cho cơ quan có thẩm quyền khi có nghi ngờ liên quan đến rửa tiền, tài trợ khủng bố hoặc tài trợ phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt.

Sửa đổi, bổ sung quy định về thời gian báo cáo giao dịch đáng ngờ: tối đa hai ngày làm việc kể từ thời điểm phát sinh giao dịch; hoặc một ngày làm việc kể từ thời điểm phát hiện giao dịch đáng ngờ, khắc phục những vướng mắc của đối tượng báo cáo trong quá trình thực hiện.

Về áp dụng các biện pháp tạm thời và xử lý vi phạm: dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung quy định về thông tin báo cáo việc thực hiện phong tỏa cho NHNNVN chỉ bao gồm các thông tin liên quan đến tội phạm hình sự.

Dự thảo quy định về đánh giá mức độ rủi ro về rửa tiền quốc gia, ngành, đối tượng báo cáo và áp dụng phương pháp tiếp cận trên cơ sở rủi ro trong công tác PCRT.

Cụ thể, để đáp ứng khuyến nghị của FATF, dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung các quy định về đánh giá rủi ro rửa tiền quốc gia, ngành, đối tượng báo cáo; áp dụng phương pháp tiếp cận trên cơ sở rủi ro trong công tác PCRT.

Bổ sung quy định về nghĩa vụ thực hiện đánh giá rủi ro quốc gia, ngành về rửa tiền.

Bổ sung quy định về trách nhiệm đánh giá rủi ro về rửa tiền tại đối tượng báo cáo trên cơ sở kết quả đánh giá rủi ro về rửa tiền của quốc gia, ngành; đối tượng báo cáo phải xây dựng quy trình quản lý rủi ro nhằm giảm thiểu các rủi ro về rửa tiền đã được nhận diện, báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền kết quả đánh giá rủi ro hoặc cập nhật kết quả đánh giá rủi ro về rửa tiền và các chính sách, quy trình quản lý rủi ro.

Sửa đổi, bổ sung quy định về phân loại khách hàng trên cơ sở rủi ro để quy định đầy đủ hơn về yêu cầu áp dụng biện pháp nhận biết và cập nhật thông tin khách hàng theo các mức độ giảm nhẹ, trung bình hay tăng cường tương ứng với nhóm khách hàng, lĩnh vực được phân loại có rủi ro thấp, trung bình hay cao về rửa tiền.

Về chức năng, nhiệm vụ Cục PCRT và hoạt động thu thập, xử lý và chuyển giao thông tin về PCRT. Khuyến nghị số 29 về đơn vị tình báo tài chính (FIU) của FATF yêu cầu: FIU cần phải độc lập và tự chủ trong hoạt động bằng cách: có thẩm quyền và khả năng thực hiện chức năng của mình một cách tự do, bao gồm cả quyền tự chủ quyết định phân tích, yêu cầu và/hoặc chuyển giao thông tin cụ thể; có quyền độc lập để chuyển tiếp hoặc chuyển giao thông tin cho các cơ quan chức năng; khi FIU được thành lập như là một đơn vị trong một cơ quan hiện có thì các chức năng cơ bản của FIU cần phải được tách biệt rõ ràng với các chức năng của cơ quan khác này. Theo đánh giá của APG tại báo cáo đánh giá đa phương, Cục PCRT hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu về tính độc lập và tự chủ tại Khuyến nghị số 29 của FATF.

Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật Thỏa thuận quốc tế năm 2020, nếu không phải là Tổng cục, cục thuộc bộ, cơ quan ngang bộ sẽ không có thẩm quyền ký kết MOU. Với mô hình tổ chức hiện nay là Cục PCRT là đơn vị thuộc CQTTGSNH trực thuộc NHNN sẽ không phải là chủ thể ký kết MOU. Điều này chưa đảm bảo được tính độc lập của FIU theo khuyến nghị của FATF.

Để nâng cao năng lực của cơ quan đầu mối về PCRT của Việt Nam, đáp ứng khuyến nghị của FATF và đánh giá của APG, dự thảo Luật bổ sung quy định Cục PCRT là đơn vị thuộc Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng phòng, chống rửa tiền, thu thập, phân tích và chuyển giao thông tin về PCRT, giám sát PCRT và chuyển giao thông tin giám sát về PCRT, qua đó nâng cao hiệu quả hoạt động PCRT của Ngân hàng Nhà nước. Bên cạnh đó, dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung quy định về thu thập, xử lý và chuyển giao thông tin về phòng, chống rửa tiền, trong đó quy định trách nhiệm của Cục PCRT trong việc thu thập, xử lý, chuyển giao thông tin về PCRT.

Về trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong PCRT, Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung quy định về trách nhiệm của bộ, ngành, trong đó bổ sung trách nhiệm trong việc thực hiện đánh giá rủi ro quốc gia, rủi ro ngành về PCRT thuộc lĩnh vực quản lý; bổ sung trách nhiệm của các Bộ, ngành trong quản lý về phòng, chống rửa tiền với các tổ chức, cá nhân kinh doanh kim loại quý, đá quý, những lĩnh vực mới phát sinh đối tượng báo cáo, bảo đảm phù hợp với chức năng quản lý nhà nước của các bộ, ngành và tính thống nhất với quy định pháp luật liên quan.